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Sommario

saggi

Michele Della Morte, Diritto di decidere e cultura costituzionale. Un’interpretazione della questione catalana ….619
Ruggiero Dipace, L’attività di programmazione come presupposto di decisioni amministrative …. 647
Emiliano Frediani, Il modello processuale di Franz Klein: dal conflitto alla funzione di mediazione del responsabile del procedimento …. 697
Marco Olivetti, Le origini del regime parlamentare in Canada: il Constitution Act (1791), l’Act of Union (1840) ed il riconoscimento per via convenzionale del responsible government (1848) …. 743
Enrico Zampetti, La nuova nozione di comportamento amministrativo …. 801

osservatorio

Donato Vese, Il preavviso di rigetto tra efficienza e garanzia dell’azione amministrativa …. 819

attualità

Luca Giacomelli, Il cibo come bene fondamentale e il ruolo innovativo delle urban food policies …. 869
Giovanni Guzzardo, Note sull’amministrazione di risultato nella pianificazione strategica regionale delle risorse economiche: organi di valutazione e buon andamento …. 905

Abstract

Michele Della Morte, Diritto di decidere e cultura costituzionale. Un’interpretazione della questione catalana

La dialettica tra gli organi del potere centrale spagnolo e quelli del potere regionale catalano risulta, negli ultimi anni, connotata dalla progressiva radicalizzazione delle rispettive posizioni, accompagnata da un processo di reciproca e costante delegittimazione. Alla base del contrasto si pone la rivendicazione del proprio dret a decidir da parte della comunità catalana. L’autore analizza dapprima i caratteri di tale preteso diritto, evidenziando l’eccedenza del suo contenuto rispetto alle istanze di autodeterminazione tradizionalmente intese nell’ambito del diritto internazionale. Prendendo, quindi, le mosse dalla riflessione sulla natura e sulle cause di quella che viene definita la più grave crisi della democrazia spagnola a far data dalla morte di Franco, la disamina suggerisce la prospettiva di un percorso che conduca alla sua composizione. Percorso che, facendo leva sulla portata innovatrice dei principi ispiratori del costituzionalismo democratico, sia alternativo tanto alla miope rigidità del metodo adoperato dal governo centrale spagnolo, quanto ad una rappresentazione della funzione del popolo, nell’ambito del sistema, svincolata dal concetto di limite, che sembra essere la reale materia del contendere.

Right to Decide and Constitutional Culture. An Interpretation of the Catalan Question

The dialectic between the authorities of central Spanish power and those of the Catalan regional power turns out to be marked by the progressive radicalisation of their respective positions over recent years, combined by a process of mutual and permanent delegitimization. The claim of their own dret a decidir, made by the Catalan community, is at the heart of the conflict. First and foremost, the author analyses the features of such a claimed right, highlighting the surplus of its content compared to the requests for self-determination, traditionally intended in the International law field. Thus, being based upon the reflection on the nature and on the causes of what is referred to as the most serious crisis since the death of Franco, the essay suggests the perspective of a possible way of resolution. Such a path, relying on the innovative scope of the inspiring principles of democratic constitutionalism, is supposed to be alternative both to the short-sighted rigidity of the method used by the Spanish central government, as to a representation of the function of the people, within the system, freed from the concept of limit, which seems to be the real purpose.

Ruggiero Dipace, L’attività di programmazione come presupposto di decisioni amministrative

Il saggio si propone di analizzare la rilevanza della fase della programmazione nel processo decisionale delle pubbliche amministrazioni che prefigura e anticipa le scelte dei pubblici poteri ed opera, quindi, come fattore di limitazione e di conformazione della successiva attività amministrativa. Individuato il ruolo della programmazione, l’indagine si sofferma anche sulle conseguenze della violazione, elusione o omissione di quanto stabilito in sede programmatoria sulla successiva attività amministrativa.

Programming as a Condition for Administrative Decisions

The essay aims to analyze the relevance of the planning phase in the decision-making process of public administrations that prefigures the choices of public authorities and operates, therefore, as a factor of limitation and
conformation of the subsequent administrative activity. Having identified the role of programming, the essay also focuses on the consequences of the violation, avoidance or omission of the provisions established at the planning stage on the subsequent administrative activity.

Emiliano Frediani, Il modello processuale di Franz Klein: dal conflitto alla funzione di mediazione del responsabile del procedimento

Il contributo delinea una prospettiva di possibile sviluppo della funzione di mediazione del responsabile del procedimento amministrativo a partire dal modello elaborato da Franz Klein nel 1895 per il processo civile dell’Impero austro-ungarico. La possibilità di operare una lettura del modello in questione in chiave procedimentale conduce a sviluppare una riflessione sulla particolare natura del contraddittorio desumibile dall’art. 11, comma 1-bis, della legge n. 241/1990 e sulla contestuale necessità di valorizzare il ruolo del responsabile in tale ottica. Il riferimento alle categorie dell’ascolto pro-attivo e della co-progettazione creativa, tratte dalla riflessione sociologica, consente di pervenire ad individuare i caratteri di fondo della ricordata funzione di mediazione “costruttiva” del responsabile quale forma di superamento in chiave positiva del conflitto endoprocedimentale. In tale prospettiva, un interessante “laboratorio” di osservazione è rappresentato dai procedimenti di regolazione che si svolgono dinanzi alle autorità amministrative indipendenti. È rispetto a questi ultimi, infatti, che sembra poter trovare conferma l’idea di una evoluzione del ruolo del responsabile quale garante di un “dialogo” procedimentale effettivo ed in chiave collaborativa tra i diversi interessi dedotti nell’ambito di un processo decisionale pubblico.

The Procedural Model of Franz Klein: From Conflict to the Mediation Function of the Person Responsible for the Administrative Procedure

The paper highlights a perspective of possible evolution of the mediation function of the person responsible for the administrative procedure, starting from the model elaborated by Franz Klein in 1895 for the civil process of the AustroHungarian Empire. The qualification of such a model in a procedural key leads to the development of a reflection on the particular nature of the procedural right to contradict, that can be deduced from art. 11, paragraph 1-bis, of the law n. 241/1990 and on the need to enhance the role of the person responsible for the administrative procedure in this light. The reference to the figures of the pro-active listening and the creative co-building, taken from the sociological studies, leads to identify the basic characteristics of the function of “constructive” mediation of the person responsible for the administrative procedure as a positive form to overcome the procedural conflict. In this perspective, an interesting “laboratory” to observe such an evolution is represented by the regulatory procedures of the independent administrative authorities. Referring to this context it seems to be possible to confirm the idea of an evolution of the role of the responsible for the administrative procedure as a guarantor of an effective procedural “dialogue” in a collaborative key between the various interests deduced in the framework of the
public decision-making process.

Marco Olivetti, Le origini del regime parlamentare in canada: il Constitution Act (1791), l’Act of Union (1840) ed il riconoscimento per via convenzionale del responsible government (1848)

Le istituzioni rappresentative furono introdotte nelle colonie britanniche situate nei territori corrispondenti all’attuale Canada sin dagli ultimi decenni del settecento. Da esse derivano – mediante un processo evolutivo quasi ininterrotto – il Parlamento federale ed i parlamenti provinciali attualmente esistenti in Canada. Il radicamento di tali istituzioni è stato però assai problematico, per un concorso di fattori, che includono il dualismo anglo-francese, il rapporto fra le Colonie e la madrepatria e la diversità culturale e religiosa delle Colonie stesse. Al centro dell’evoluzione istituzionale canadese fra il 1791 (data della concessione alle Colonie dell’Alto e del Basso Canada del Constitution Act, recante le prime istituzioni rappresentative per i territori corrispondenti alle attuali province dell’Ontario e del Québec) ed il 1848 sta la rivendicazione delle Assemblee legislative ivi istituite di rappresentare le popolazioni locali e di condizionare dapprima e di determinare in seguito la composizione e la politica delle autorità
esecutive previste dalle leggi britanniche regolanti le Colonie. Il saggio ricostruisce le lotte costituzionali nell’Alto e, soprattutto, del Basso Canada e la rivendicazione da parte delle Assemblee del principio della responsabilità politica dei governi coloniali di fronte ai parlamenti coloniali (c.d. responsible government). Dopo aver descritto la “cesura” rappresentata dalla sospensione della “costituzione” coloniale del Basso Canada nel 1837-40 e l’unificazione delle Colonie dell’Alto e del Basso Canada con lo Union Act 1840, il saggio illustra le forme con le quali il principio del responsible government (nozione corrispondente a quella di regime parlamentare) venne riconosciuto in Canada nel 1848, secondo moduli ispirati al regime parlamentare britannico.

The Origins of the Parliamentary Government in Canada: The Constitution Act (1791), the Act of Union (1840) and the Recognition of Responsible Government (1848)

Representative institutions have been introduced in the British colonies in the area of Canada in the last decades of the eighteenth century. From these institutions – through an almost uninterrupted evolutionary process – derive the Federal Parliament and the provincial parliaments existing today in Canada. The consolidation of these institutions was however very problematic, due to a combination of factors, such as the Anglo-French dualism, the relationship between the colonies and the motherland and the cultural and religious diversity of the colonies themselves. At the center of the Canadian constitutional evolution between 1791 (when the Constitution Act recognized the first representative institutions to the Colonies of Upper and Lower Canada, in the territories corresponding to the current provinces of Ontario and Québec) and 1848 there is the intent of the Legislative Assemblies to represent local populations and to influence and then to shape the composition of the Executive authorities foreseen by the British laws governing the Colonies and the policies of those authorities. This essay analyzes the constitutional struggles in Upper and Lower Canada and the fight of the Assemblies in order to establish the principle of political responsibility of the colonial governments before the colonial parliaments (c.d. responsible government). After the description of the causes and consequences of the suspension of the colonial “constitution” of Lower Canada in 1837-40 and of the unification of the Colonies of Upper and Lower Canada through the Union Act 1840, the essay illustrates how the principle of responsible government (a notion corresponding to that of parliamentary government) was recognized in Canada in 1848, in manners similar to those practiced in the United Kingdom.

Enrico Zampetti, La nuova nozione di comportamento amministrativo

L’articolo pone in luce l’evoluzione della nozione di comportamento amministrativo. Nel quadro tradizionale, la nozione di comportamento amministrativo indica generalmente un’attività estranea all’esercizio del potere. Nei tempi più recenti, parallelamente al progressivo ridimensionamento del provvedimento come centro di produzione giuridica nel diritto amministrativo, la nozione tende invece ad identificare anche manifestazioni di potere amministrativo diverse da quelle puramente provvedimentali. Muovendo dal concetto di decisione amministrativa, l’articolo prospetta l’utilità di una nuova nozione di comportamento amministrativo capace di ricomprendere unitariamente l’azione amministrativa in funzione delle sue specifiche garanzie sostanziali, a prescindere dalle forme in cui si esplica e dal carattere autoritativo o meno dell’attività stessa.

The New Concept of Administrative Behaviour

The article focuses on the evolution of the notion of administrative behaviour. In the traditional framework, the notion of administrative behavior generally indicates an activity different from the general exercise of power.
More recently, alongside the progressive reduction of the provision intended as the centre of the legal production of the administrative field, the notion also tends to identify events, which are an expression of the administrative power, other than the provisions.
Starting from the concept of administrative decision, the study envisages the utility of a new notion of (administrative) behaviour which is capable to include, at the same time, the administrative action according to its specific substantial guarantees, irrespective of the forms in which is carried out and regardless of whether or not it has an authoritative character.

Donato Vese, Il preavviso di rigetto tra efficienza e garanzia dell’azione amministrativa

Lo scritto si divide idealmente in due parti. Nella prima parte, che fa da cornice all’intero lavoro e che corrisponde ai primi tre paragrafi, si esaminano alcuni aspetti inerenti al tempo del procedimento amministrativo, e in modo particolare l’attenzione è posta su tre argomenti che riguardano da vicino la disciplina temporale: la certezza dell’azione amministrativa (secondo paragrafo), l’accelerazione del procedimento (terzo paragrafo), il silenzio-assenso come istituto di accelerazione procedimentale (quarto paragrafo).
Gli argomenti sono osservati nell’ottica del metodo dell’analisi economica, dove è richiesto all’amministrazione pubblica di esercitare la sua funzione in modo tempestivo e senza ritardo onde assicurare l’efficienza dell’azione amministrativa.
Nel corso della prima parte della trattazione, dall’analisi della disciplina temporale del procedimento si riscontra come vi sia uno sbilanciamento dell’azione amministrativa e delle sue procedure a favore dell’efficienza ‘economica’ del sistema. In questa direzione si pongono anche le recenti riforme, le quali, nell’ottica di rendere più rispondente l’amministrazione e le sue procedure al paradigma economico, predispongono un’ampia gamma di regole volte ad accelerare in modo sistemico l’esercizio della funzione amministrativa. Banco di prova, oltre che esempio della generale tendenza nelle recenti linee di riformaall’accelerazione dell’azione amministrativa, è l’istituto del silenzio-assenso di cui all’art. 20, l. n. 241/1990, che in questa sede viene analizzato nelle parti attinenti agli aspetti temporali della disciplina.
In questo quadro, l’attuale tendenza all’accelerazione temporale in funzione dell’efficienza economica pone in luce il problema della garanzia della sfera dei diritti dei privati non direttamente interessati al risultato dell’azione dei pubblici poteri. Per tale ragione si è reso necessario ricercare attraverso l’analisi del dato positivo la presenza di norme e istituti che, ponendosi in controtendenza rispetto all’attuale esigenza di accelerazione delle procedure generalmente richiesta dagli attori del mercato a soddisfazione della loro sfera patrimoniale, contemplano un’espansione del tempo del procedimento e più in generale dell’azione amministrativa a garanzia della sfera dei diritti dei privati non necessariamente interessati al risultato economico prodotto dall’amministrazione.
Individuata tale funzione normativa nel preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis, l. n. 241/1990, nella seconda parte dello scritto, corrispondente ai successivi quattro paragrafi, e sempre da una prospettiva temporale (quinto paragrafo), si esaminano le disposizioni di tale istituto (sesto e settimo paragrafo) reinterpretandole quali norme che, avvalorando il momento dialettico fra l’amministrazione e il privato (ottavo paragrafo), pongono in relazione sia l’esigenza di un’azione efficiente, come richiesto dall’attuale contesto economico per il soddisfacimento degli utenti del sistema amministrativo, sia la necessità di una azione imparziale, così come richiede l’ordinamento per la tutela dei diritti delle persone.

The Notice of Rejection between Efficiency and Guarantee of Administrative Action

This contribute comprises two parts. The first part, which frames the extent of work, includes the first three paragraphs where the aspects concerning time of administrative procedure are examined. In particular, attention is focused on three topics that closely concern the temporal discipline: the certainty of administrative action (paragraph two), the acceleration of procedure (paragraph three) and the silence-assent mechanism as institute of acceleration of proceedings (paragraph four).
These arguments are observed from the perspective of the methods of economic analysis, where public administration has to exercise its function promptly and without delay in order to ensure the efficiency of the administrative action.
Analyzing the temporal discipline of procedure, it is shown an imbalance in administrative action and its procedures, in favor of the economic efficiency. This is also the direction of recent reforms that, in order to make administration and its procedures more responsive to the economic paradigm, set a wide range of rules aimed at accelerating the exercise of administrative action. An example of this general tendency, in the recent lines of reform, to accelerate administrative action is represented by the institute of silence-assent according to Article 20, Law n. 241/1990, analyzed in this work with the temporal aspects of discipline.
Temporal acceleration in function of the economic efficiency highlights the problem of guaranteeing rights of subjects indirectly concerned with the result of public authorities’ action.
For this reason, it has been necessary to search the presence of norms and institutes which, in contrast with acceleration of procedures required by market actors to satisfy their patrimonial sphere, contemplate a temporal extension of proceeding and more generally of administrative action to guarantee the privates’ sphere of rights not necessarily interested in the economic result produced by administration.
In the second part of work and always from a temporal perspective, this regulatory function is identified in the notice of rejection Article 10-bis, Law n. 241/1990 (paragraph five) and the provisions of this institute (paragraphs six and seven) are examined reinterpreting them as rules which, reinforcing the dialectical moment between administration and private (paragraph eight), relate both the need for an efficient action, as required by the economic context in order to satisfy administrative system users, and the need for a right action in order to preserve privates’ rights.

Luca Giacomelli, Il cibo come bene fondamentale e il ruolo innovativo delle urban food policies

Il passaggio da una concezione del cibo come «merce» a una concezione del cibo come «bene fondamentale», e dunque oggetto di un diritto altrettanto fondamentale, è indispensabile se si vuole ripensare il rapporto tra cibo e diritto e garantire un accesso effettivo a un’alimentazione adeguata. Il contributo ricostruisce le fonti e il contenuto del diritto fondamentale al cibo «adeguato» a partire dal livello internazionale sino al quadro costituzionale italiano, dove pur mancando una esplicita formulazione in tal senso è possibile rinvenire una base giuridica per tutelarne le molteplici anime. Tra i corollari di tale riconoscimento si colloca il contrasto allo spreco alimentare mediante il riutilizzo delle eccedenze in chiave solidaristica che rappresenta la concretizzazione di un più ampio diritto inviolabile di ogni persona a disporre di cibo sufficiente per una vita sana e dignitosa. Di questa nuova sensibilità ne è testimonianza anche la recente approvazione di una legge sulla donazione e la distribuzione di prodotti alimentari e farmaceutici a fini di solidarietà sociale, entrata in vigore il 14 settembre 2016. Proprio a tal fine, il contributo si propone, inoltre, di indagare le politiche e le pratiche di solidarietà alimentare. Le urban food policies si muovono esattamente in questa direzione e la loro analisi può consentire di individuarne gli elementi più innovativi ed efficaci e, al tempo stesso, indicare soluzioni convincenti per far fronte alle difficoltà attuative che queste politiche incontrano nell’esperienza italiana.

Food as Fundamental Right: The Innovative Role of Urban Food Policies

The transition from a conception of food as «commodity» to a conception of food as a «fundamental right», is essential if we want to rethink the relationship between food and law and ensure effective access to an adequate nutrition. This paper reconstructs the sources and the content of the fundamental right to «adequate» food, departing from the International level until the Italian constitutional framework, where even though there is not an explicit statement of this right it is possible to find a legal basis to protect its multiple aspects. One of the corollaries of this right is the tackle against food waste through the reuse of the surplus for charitable purposes that represents the fulfilment of a broader inviolable right of every person to have enough food for a healthy and dignified life. An important signal was, for instance, the approval of a law on the donation and distribution of food and pharmaceutical products for purposes of solidarity, which entered into force September 14, 2016. Precisely for this purpose, the paper aims also to investigate the policies and practices of food solidarity. The urban food policies embody this new sensibility and their analysis can allow to identify the most innovative and effective tools and, at the same time, give convincing solutions to improve these practices within the Italian legal context.

Giovanni Guzzardo, Note sull’amministrazione di risultato nella pianificazione strategica regionale delle risorse economiche: organi di valutazione e buon andamento

Le riforme amministrative degli anni recenti hanno innestato nelle fasi della programmazione economica il metodo della prospettazione, in via previsionale, del risultato. Previsioni siffatte, pur ponendosi in linea di continuità con l’indirizzo del legislatore che aveva già valorizzato i parametri dell’economicità e dell’efficacia, investono ora la concreta predeterminazione dell’obiettivo dell’azione amministrativa, quale presupposto dell’attendibile esercizio di un controllo preventivo del risultato. In siffatta prospettiva il principio di buon andamento assumerebbe un contenuto nuovo: la certezza del risultato ne costituirebbe, così, la dimensione essenziale, inducendo significati ulteriori e diversi rispetto a quelli in cui il principio è stato tradizionalmente declinato ed applicato.

Regional Strategic Planning: Evaluation and Principle of Sound Administration

The recent administrative reforms have introduced new mechanisms for assessing the activities of public administrations. The research reconstructs, in a critical perspective, the changes these innovations made to the traditional notion of good performance in the context of regional strategic financial planning.