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Sommario

Editoriale

saggi

Maria Alessandra Sandulli,
Introduzione al numero speciale sulle “concessioni balneari” alla luce delle sentenze nn. 17 e 18 del 2021 dell’Adunanza Plenaria …..331

Fabio Ferraro,
Diritto dell’Unione europea e concessioni demaniali: più luci o più ombre nelle sentenze gemelle dell’Adunanza Plenaria? …..359

Giuseppe Morbidelli,
Stesse spiagge, stessi concessionari? …..385

Marcella Gola,
Il Consiglio di Stato, l’Europa e le “concessioni balneari”: si chiude una – annosa – vicenda o resta ancora aperta? …..401

Ruggiero Di pace,

L’incerta natura giuridica delle concessioni demaniali marittime: verso l’erosione della categoria …..419

Marco Calabrò,
Concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo e acquisizione al patrimonio dello Stato delle opere non amovibili: una riforma necessaria …..441

Elisabetta Lamarque,
Le due sentenze dell’Adunanza plenaria… le gemelle di Shining? …..473

Renato Rolli e Dario Sammarro,
L’obbligo di “disapplicazione” alla luce delle sentenze n. 17 e n. 18 del 2021 del Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria) …..489

Enrico Zampetti,
La proroga delle concessioni demaniali con finalità turistico-ricreativa tra libertà d’iniziativa economica e concorrenza. Osservazioni a margine delle recenti decisioni dell’Adunanza Plenaria …..507

Giovanna Iacovone,
Concessioni demaniali marittime tra concorrenza e valorizzazione …..529

Marco Ragusa,
Demanio marittimo e concessione: quali novità dalle pronunce del novembre 2021? …..545

Piergiuseppe Otranto,
Proroga ex lege delle concessioni balneari e autotutela …..583

appendice

Beniamino Caravita di Toritto e Giuseppe Carlomagno,
La proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime. Tra tutela della concorrenza ed economia sociale di mercato. Una prospettiva di riforma

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Abstract

Maria Alessandra Sandulli

Introduzione al numero speciale sulle “concessioni balneari” alla luce delle sentenze nn. 17 e 18 del 2021 dell’Adunanza Plenaria

Premessa una sintetica ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, lo scritto introduce alla lettura dei singoli contributi, segnalando alcuni dei problemi più evidenti sollevati dalle sentenze nn. 17 e 18 del 2021 dell’Adunanza plenaria sulla vexata quaestio delle proroghe delle c.d. “concessioni balneari”, con particolare riferimento alla difficoltà di conciliare l’affermazione che le proroghe amministrative rilasciate in forza di leggi generali devono considerarsi tamquam non essent con il “rinvio” degli effetti di tale affermazione al 31 dicembre 2023 e al rischio (purtroppo non così improbabile) che, neppure a tale data, il legislatore avrà indicato i criteri e le modalità per l’affidamento delle concessioni nel rispetto delle garanzie di pubblicità, imparzialità e trasparenza richieste dal diritto UE.

Foreword to the special issue on the “beach concessions” in the light of Council of State’s Plenary Meeting rulings NN 17 and 18 of 2021

Starting from a brief reconstruction of the current legal framework, the essay introduces the single contributions of the issue, pointing out some of the most evident problems raised by judgments nos. 17 and 18 of 2021 on the vexata quaestio of the extensions of the so-called “beach concessions”, having specific regard to the difficulty of reconciling the assumption that administrative prolongations issued under general laws must be regarded as tamquam not essent with the ‘postponement’ of the effects of that statement to December the 31st 2023 and the risk (unfortunately not so improbable) that, even at that date, the law makers will indicate the criteria and procedures for the granting of concessions according to publicity, impartiality, and transparency principles required by EU law.

Fabio Ferraro

Diritto dell’Unione europea e concessioni demaniali: più luci o più ombre nelle sentenze gemelle dell’Adunanza Plenaria?

Il presente contributo si propone di formulare alcune osservazioni critiche sulle principali questioni di diritto dell’Unione affrontate dalle sentenze gemelle dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato. Tali sentenze si conformano per molteplici profili al diritto dell’Unione e richiamano in modo puntuale la giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, mentre per altri profili individuano delle soluzioni opinabili. Si condivide l’esigenza generale di assegnare le concessioni per mezzo di procedure ad evidenza pubblica, che l’Adunanza plenaria ha pienamente recepito. Nelle sentenze si ravvisa però qualche elemento di criticità, tanto sul piano pratico-applicativo quanto su quello teorico, in relazione al requisito dell’interesse transfrontaliero certo, al principio dell’effetto diretto verticale inverso e, soprattutto, al mantenimento dell’efficacia delle proroghe delle concessioni fino al 31 dicembre 2023. Si ritiene comunque che le sentenze siano destinate ad alimentare il dibattito anche nei prossimi anni, in quanto lasciano irrisolte alcune questioni.

European Union law and state-owned concessions: more lights or more shadows in the twin rulings of the Plenary Assembly?

This piece aims to provide some critical observations regarding the main issues of Union law addressed by the twin rulings of the Council of State in Plenary Meeting. These rulings, while they conform for many aspects to EU law and pertinently recall the consolidated case-law of the Court of Justice, with regard to certain other issues put forward questionable solutions. We share the general need to assign concessions by means of public procedures, which the Plenary Meeting has fully acknowledged. However, there are some critical aspects in the rulings, both from practical-applicative and theoretical standpoints, in their references to the requirement of a certain cross-border interest, to the principle of the reverse vertical direct effect and, above all, to the maintenance of the effectiveness of the extensions of concessions until 31 December 2023. In any event, it is probable that these rulings will fuel debate in the years to come, as they leave several issues unresolved.

Giuseppe Morbidelli

Stesse spiagge, stessi concessionari?

Le sentenze 17 e 18 del novembre 2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato hanno definitivamente stabilito, in virtù delle norme dei Trattati europei e della direttiva servizi del 2006 (c.d. Bolkestein), che le concessioni per uso turistico-ricreativo (o balneari) devono essere assegnate a seguito di procedure competitive, sicché le leggi dello Stato italiano che le hanno prorogate fino al 2033 sono da ritenersi non coerenti con tali norme e pertanto devono essere disapplicate sia dai giudici sia dalle stesse amministrazioni. Tuttavia, sia perché è oltremodo complesso dar corpo ad una legislazione che disciplini le procedure competitive per di più a fronte di una situazione frastagliatissima, sia soprattutto perché tali procedure richiederanno non poco tempo, il Consiglio di Stato, facendo uso del potere (invero discusso) di modulazione temporale degli effetti delle proprie sentenze, ha stabilito che le concessioni in essere rimangono comunque valide fino al 31 dicembre 2023. Il saggio intende mettere in luce che in ogni caso la situazione dei concessionari uscenti non è senza tutela. Questo perché: a) talune categorie (invero limitate) di concessioni sono o possono essere escluse dal campo di applicazione della direttiva servizi; b) deve essere corrisposto un serio indennizzo da parte dei concessionari subentranti, indennizzo che deve riguardare anche l’avviamento; c) i criteri che il legislatore ha l’obbligo di introdurre per disciplinare la materia devono far leva anche sulla esperienza maturata nel settore e in particolare nel territorio di riferimento, e dunque per forza di cose dare rilievo preminente ai concessionari uscenti e dovranno altresì contenere prescrizioni a tutela delle piccole e medie imprese come sono nella stragrande maggioranza dei casi sempre i concessionari uscenti. Questo dal punto di vista normativo. In via di fatto è poi da ritenere del tutto improbabile che le operazioni per l’aggiudicazione delle nuove concessioni, le quali a sua volta dovranno essere precedute dalla legislazione di riordino, possano essere completate entro il termine previsto dal Consiglio di Stato: si consideri che dovranno essere svolte oltre 11.000 procedure di gara per di più con riferimento a situazioni variegatissime e che dovrà essere determinata previamente anche la misura di indennizzo in quanto dato essenziale della procedura competitiva.

Same beaches, same concession-holders?

The rulings NN 17 and 18 of November 2021 of the Plenary Meeting of the Council of State definitively established, under the provisions of the European Treaties and the 2006 Services Directive (so-called Bolkestein), that concessions for recreational touristic (or bathing) use must be assigned following competitive procedures, so that the laws of the Italian State that extended them until 2033 are inconsistent with these rules and therefore must be disapplied by both judges and administrations themselves. However, because it is extremely complex to implement legislation that regulates competitive procedures, especially in the face of a very jagged situation, and above all, because these procedures will require considerable time, the Council of State, making use of power (indeed discussed) of temporal modulation of the effects of its rulings, established that the existing concessions remain valid until 31 December 2023. The essay intends to highlight that, in any case, the situation of outgoing concessionaires is not without protection. This because: a) certain (indeed limited) categories of concessions are or may be excluded from the scope of the Services Directive; b) serious compensation must be paid by the successor concessionaires, which must also include goodwill; c) the criteria that the legislator is obliged to introduce to regulate the matter must also leverage the experience gained in the sector and in the reference area, and therefore necessarily give prominent importance to outgoing concessionaires and must also contain prescriptions for the protection of small and medium-sized enterprises, such as the outgoing concessionaires in the vast majority of cases. This from a regulatory point of view. As a matter of fact, it is unlikely that the operations for the award of the new concessions, which must be preceded by the reordering law, could be completed within the deadline set by the Council of State: more than 11,000 tender procedures will have to be carried out with reference to highly varied situations and compensation must also be determined in advance as an essential data of the competitive procedure.

Marcella Gola

Il Consiglio di Stato, l’Europa e le ‘concessioni balneari’: si chiude una – annosa – vicenda o resta ancora aperta?

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le pronunce nn. 17 e 18 del 2021 affronta la controversia relativa all’applicazione della ‘direttiva Bolkestein’ alle concessioni demaniali con finalità turistico-ricreativa. La questione vede da tempo in atto una disputa tra gli operatori del settore e lo Stato italiano, sanzionato in ambito eurocomunitario per il ritardo nell’attuazione. Nella fattispecie l’obiettivo europeo dell’apertura dei mercati deve tuttavia considerare le peculiarità del turismo nazionale, da valorizzare come sistema, risorsa centrale per il nostro Paese non solo per estensione delle coste ma per lo stretto collegamento con i luoghi e la cultura locale. Anche la natura prevalentemente familiare delle imprese interessate ha un rilievo significativo; si tratta in entrambi i casi di elementi caratterizzanti che pesano sulla continuità delle gestioni, fattori di cui l’Amministrazione deve potere tenere conto nello svolgimento delle gare per la scelta dei concessionari, per garantire l’efficienza delle gestioni nell’interesse del mercato e in quello pubblico del concedente, dialogando anche con le Istituzioni europee per trovare un più adeguato bilanciamento. 

The Council of State, Europe and the ‘beach concessions’: is it closed a – long-standing – story or is it still open?

The Plenary Meeting of the Council of State, with the pronouncements nos. 17 and 18 of 2021, addresses the dispute concerning the application of the ‘Bolkestein Directive’ to maritime state property concessions for tourist-recreational use. The issue has long seen a dispute between the sector operators and the Italian State, sanctioned within the Euro-Community for the delay in implementation.
However, in this case, the European objective of opening the markets must consider the peculiarities of national tourism, to be enhanced as a system, a central resource for our country not only for the extension of the coasts but for the close connection with the local places and culture. The predominant nature of family businesses concerned is also significantly important; in both cases these are characterizing elements that weigh on the continuity of management, factors that the Administration must be able to consider in the conduct of tenders for the choice of concessionaires, to ensure the efficiency of management in the interest of the market and in the public interest of the grantor, also dialoguing with the European institutions to find a more adequate balance.

Ruggiero Dipace

L’incerta natura giuridica delle concessioni demaniali marittime: verso l’erosione della categoria

La vicenda delle concessioni demaniali per finalità turistico ricreative è emblematica del percorso evolutivo della categoria delle concessioni. L’affermazione del principio della gara pubblica porta ad alcune riflessioni sull’inquadramento giuridico delle concessioni. Queste fattispecie non possono rientrare fra i contratti, anche se a essi si avvicinano. Per cui appare preferibile, per mantenerne la natura pubblicistica l’inquadramento nell’ambito degli accordi amministrativi. Ciò non toglie che il diritto europeo stia portando a una graduale erosione della classica categoria delle concessioni in favore di una loro progressiva “contrattualizzazione”.

The uncertain legal nature of State-owned maritime concessions: towards the erosion of the category

The story of state-owned concessions is emblematic of the evolutionary path of the category of concessions. The affirmation of the principle of public tender leads to some reflections on the legal framework of concessions. These cases cannot be included among the contracts, even if they come close to them. Therefore it seems preferable, in order to maintain the administrative nature, the classification within the public agreements. The fact remains that European law is leading to a gradual erosion of the classic category of concessions in favor of their progressive “contractualisation”.

Marco Calabrò

Concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo e acquisizione al patrimonio dello Stato delle opere non amovibili: una riforma necessaria

Il contributo esamina la disciplina di cui all’art. 49 del Codice della navigazione, ai sensi del quale, al momento della cessazione del rapporto concessorio, le opere non amovibili realizzate su area demaniale sono automaticamente devolute a titolo gratuito allo Stato, a meno che quest’ultimo non decida di ordinarne la demolizione allo stesso concessionario. In particolare, l’Autore – dopo aver evidenziato alcuni profili di criticità che connotano la disciplina in esame – si prefigge di indagare se essa possa essere ritenuta oggi compatibile con un contesto regolativo ormai profondamente mutato, connotato da concessioni di breve durata e il cui affidamento è sempre assoggettato a procedure selettive concorrenziali.

Maritime State property concessions for tourist-recreational use and acquisition of non-removable constructions to the State heritage: a necessary reform

This paper examines the art. 49 of the Italian Navigation Code, under which – at the time of the concession relationship expires – the non-removable constructions built on the maritime State property are automatically and free of charge acquired by the State, unless the latter decides to order their demolition. In particular, the Author – after having highlighted some critical issues that characterize this discipline – aims to investigate whether it can be still considered compatible with a profoundly changed regulatory framework, characterized by short-term concessions and the obligation to award them by tender.

Elisabetta Lamarque

Le due sentenze dell’Adunanza plenaria… le gemelle di Shining?

Il contributo si sofferma criticamente sulla circostanza che le due sentenze gemelle dell’Adunanza plenaria sulle concessioni balneari n. 17 e n. 18 del 2021 prendano indebitamente in prestito dalla Corte costituzionale alcuni suoi strumenti, e in particolare i controlimiti e la limitazione degli effetti temporali delle proprie decisioni. Nelle conclusioni il contributo ricorda come il parallelismo tra i due organi – la Corte costituzionale e il giudice amministrativo – sia un elemento da sempre presente, anche se spesso latente, nel nostro ordinamento.

The Twin Decisions of the Plenary Session of the Italian Council of State… The Twins from The Shining?

The essay critically observes that the twin decisions of the Plenary Session of the Italian Council of State No. 17 and No. 18 of 2021 on concessions of State-owned maritime, lakeside and waterway property used for touristic and recreational purposes unduly borrow from the Constitutional Court some of its tools and remedies, such as the “counter-limits” and the limitation of temporal effects of its judgments. In its conclusions, the essay points out that the parallelism between the administrative judge and the Constitutional Court has been always present, even if dormant, in the Italian legal system.

Renato Rolli e Dario Sammarro

L’ obbligo di “disapplicazione” alla luce delle sentenze n. 17 e n. 18 del 2021 del Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria)

Il presente contributo ha ad oggetto l’analisi della recente Plenaria con particolare riferimento alla disapplicazione della norma interna in contrasto con quella sovranazionale. Ci si sofferma, seppur in linea generale, sui poteri di disapplicazione. Si parte dall’assunto secondo il quale essi sono riconosciuti nel diritto interno al Giudice. Si vuole sottolineare come la Pubblica Amministrazione sia ancora oggi soggetto giuridico al quale il Legislatore non riconosce un vero e proprio potere di disapplicazione; evento, questo, che continua a destare perplessità nonostante le numerose posizioni della Giurisprudenza che, in materia, hanno tentato di tracciare un percorso interpretativo univoco. Si analizzano le disposizioni normative più rilevanti e si richiamano autorevoli posizioni della Dottrina. Il contributo ha lo scopo di stimolare riflessioni ed osservazioni critiche, anche in ottica futura ed in merito alla concreta applicazione delle indicazioni che la Plenaria rivolge a Parlamento, Governo ed operatori economici.

The obligation of “disapplication” in light of the sentences n. 17 and n. 18, 2021, of the Council of State (Plenary Session).

The present paper has as its object the analysis of the recent Plenum, with a particular reference to the disapplication of the internal laws when in contrast with the supranational ones. We focus, even if in general terms, on the powers of disapplication. Starting from the assumption that they are conferred to the Judge by the national law, we want to underline how the Public Administration is still a legal entity to whom the Legislator does not recognize a real power of disapplication. Event, this latter, that keeps raising perplexities notwithstanding numerous positions of the existing Jurisprudence that tried to trace a univocal interpretative path on the subject. We analyze the most relevant normative dispositions and refer to renowned positions of the Doctrine. This work wants to encourage reflections and critical observations, even in a future perspective and with regard to the concrete application of the indications that the Plenum addresses to the Parliament, to the Government and to the economic operators.

Enrico Zampetti

La proroga delle concessioni demaniali con finalità turistico-ricreativa tra libertà d’iniziativa economica e concorrenza. Osservazioni a margine delle recenti decisioni dell’Adunanza Plenaria

Nell’esaminare le recenti decisioni dell’Adunanza Plenaria sulle proroghe delle concessioni demaniali marittime, il contributo sottolinea che ciò che il diritto europeo vieta sono le proroghe automatiche e generalizzate, ma non necessariamente le proroghe rapportate alle circostanze concrete, le quali mirino a tutelare le legittime aspettative dei concessionari uscenti, soprattutto nei casi in cui si renda necessario garantire il riequilibrio economico della concessione. Lo stesso sembra valere per il diritto interno, laddove l’ammissibilità di proroghe parametrate sulla specificità dei singoli casi potrebbe trovare giustificazione nel rapporto tra libertà d’iniziativa economica e concorrenza, così come precisato dalla più recente giurisprudenza costituzionale. L’Adunanza Plenaria non affronta specificamente la questione da questa angolazione e la prospettata disapplicazione non pare garantire un’adeguata soluzione al problema dei concessionari uscenti.

The extension of marine state property concessions between freedom of economic initiative and competition. Observations on the recent decisions of the Plenary Session

In examining the recent decisions of the Plenary Session on the extensions of marine state property concessions, the contribution underlines that what European law prohibits are automatic and generalized extensions, but not necessarily extensions related to concrete circumstances, which aim to protect legitimate expectations of outgoing concessionaires, especially in cases where it is necessary to ensure the economic rebalancing of the concession. The same seems to apply to domestic law, where the admissibility of extensions based on the specificity of individual cases could be justified in the relationship between freedom of economic initiative and competition, as specified by the most recent constitutional jurisprudence. The Plenary Session does not specifically address the issue from this angle and the proposed non-application does not guarantee an adequate solution to the problem of outgoing concessionaries.

Giovanna Iacovone

Concessioni demaniali marittime tra concorrenza e valorizzazione

Il tema delle concessioni demaniali marittime in generale e quello delle concessioni balneari in particolare esprimono in modo paradigmatico il complesso rapporto, talvolta tracimante in conflitto, tra esigenze proprie della cura dell’interesse pubblico e quelle sottese agli interessi economici nel quadro dello spazio europeo e globale del mercato. In tale rapporto che il legislatore nazionale è chiamato a governare bilanciando, attraverso il principio dell’utilità sociale, regole e libertà di iniziativa economica, si inserisce la “filosofia” eurounitaria che, nel favorire il mercato in quanto condizione per lo sviluppo dell’economia, pone regole concorrenziali volte a superare gli steccati innalzati dagli interessi economici consolidati. In tale contesto si inseriscono le due pronunce gemelle assunte dal Consiglio di Stato in Adunanza plenaria che, tuttavia, rischiano di incrementare incertezza. In tale prospettiva, nonché alla luce dei principi costituzionali, il contributo intende fornire alcuni parametri per un nuovo inquadramento assiologico delle concessioni balneari che tenga conto delle caratteristiche dei beni oggetto del rapporto concessorio.

Maritime State property concessions between competition and promotion

The issue of maritime concession in the general sense, and that of beach concessions specifically, is a paradigmatic expression of the complex relationship, at many times conflicting, between the requirements of public interest and those of economic interests within the European and global market space. In this relationship, which the national legislator is called to manage by balancing, through the principle of social utility, rules and freedom of economic initiative, is part of the European Union ‘philosophy’ which, in favouring the market as a condition for the development of the economy, lays down competition rules aimed at overcoming the fences raised by consolidated economic interests. This is the context in which the twin pronouncements made by the Council of State in plenary session are to be found, which, however, risk increasing uncertainty. In this perspective, as well as in the light of constitutional principles, the contribution intends to provide some parameters for a new axiological framework of bathing concessions that takes into account the characteristics of the goods that are the object of the concessionary relationship. 

Marco Ragusa

Demanio marittimo e concessione: quali novità dalle pronunce del novembre 2021?

L’articolo illustra il ruolo giocato dall’istituto concessorio all’interno della nozione giuridica di demanio marittimo. A dispetto dei principi di inalienabilità (art. 823, c. I, Cod. civ.) e di “compatibilità” tra uso concesso e pubblico uso (art. 36 Cod. nav.), le facoltà di godimento e disposizione delle pubbliche amministrazioni si sono caratterizzate, fino a tempi molto recenti, per l’assenza di limiti effettivi e di una vincolante predeterminazione dei fini. Questo assetto non è mutato allorché il legislatore ha accolto le proposte della dottrina tendenti all’introduzione di strumenti di pianificazione portuale e costiera: la generale ineffettività di tali previsioni normative, infatti, attesta a tutt’oggi l’indeterminatezza del rapporto tra le nozioni di concessione e di demanio marittimo. Le recenti pronunce del giudice amministrativo riguardano solo indirettamente il tema, ma contengono argomenti utili alla definizione dei suoi aspetti problematici.

Maritime domain and concession: what news from the November 2021 rulings?

The article describes the role played by the notion of concession in the legal framing of maritime State property. In spite of the principles of non-marketability (art. 823, c. I, Cod. civ.) and “compatibility” between private and public use (art. 36 Cod. nav.), the public authorities’ rights of disposal, until very recent times, were characterized by the absence of actual limits and binding predeterminations of purposes. This order has not changed when the legislator has accepted the proposals of the scholars, aimed to the introduction of seaports and ‘coastal’ public property planning instruments: in fact, the general ineffectiveness of such regulatory provisions still today testifies the indeterminacy of the relationship between the notions of concession and maritime domain. The latest rulings of the administrative judge only indirectly concern this topic, although they contain useful statements to the definition of its problematic aspects.

Piergiuseppe Otranto

Proroga ex lege delle concessioni balneari e autotutela

Gli atti idonei a determinare gli effetti conseguenti alla proroga ex lege delle concessioni balneari devono qualificarsi come provvedimenti amministrativi e non già come atti meramente “dichiarativi” della volontà espressa dalla legge. Tali provvedimenti – in quanto adottati sulla base di una norma nazionale contraria al diritto Ue – sono affetti da anticomunitarietà indiretta e sono, pertanto, annullabili secondo le regole dell’ordinamento nazionale. L’Amministrazione è titolare del potere/dovere di annullare d’ufficio – entro il termine perentorio di dodici mesi ex art. 21 nonies l. n. 241/1990, applicabile anche nel caso di specie – i provvedimenti di proroga adottati in forza della l. n. 145/2018, garantendo così, in assenza di un affidamento meritevole di tutela in capo ai concessionari, l’uniforme applicazione del diritto Ue.

Automatic extension of concessions for state-owned maritime property and administrative review

The individual provisions of Public Authorities which, according to Italian law, determine the automatic extension of existing concessions for state-owned maritime property used for tourism and recreational purposes, must be considered administrative measures with constitutive effects, and not merely acts with a purely “declaratory” value of will expressed by law. These provisions – based as they are on a national regulation incompatible with EU law – should be considered unlawful and should be submitted to administrative or judicial review, according to national rules. Therefore, Public Authorities have the power to annul such provisions (within the peremptory term of twelve months pursuant to art. 21 nonies of the Italian “Administrative Procedure Act”, law n. 241/1990, which applies in these cases), thus guaranteeing the uniform application of EU law in the absence of legitimate expectations of the concessionaires themselves.

Beniamino Caravita di Toritto e Giuseppe Carlomagno

La proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime. Tra tutela della concorrenza ed economia sociale di mercato. Una prospettiva di riforma

Il saggio prende in esame i principi comunitari, contenuti nella Direttiva Bolkestein e nella sentenza della Corte di Giustizia C-458/14 e C-67/15 del 14.7.2016, secondo cui le concessioni aventi ad oggetto beni del demanio marittimo devono essere assegnate previa procedura di selezione tra gli aspiranti. Il legislatore nazionale, anche dopo il 2016, ha continuato a disporre proroghe automatiche ai concessionari uscenti (da ultimo sino al 2033). Nelle conclusioni, si esporranno taluni spunti su un tentativo concreto di riforma del settore.

The automatic extension of State-owned maritime concessions. Between competition and social market economy. A reform perspective

The essay examines the EU principles emerging from the Bolkestein Directive and the Court of Justice judgment no. 458/14 of 14.7.2016, according to which concessions of State owned maritime assets must be assigned after a selection procedure among the applicants. Even after 2016, the national legislation has continued to arrange automatic extensions to outgoing concessionaires (most recently until 2033). In the conclusions, some ideas on a concrete attempt to reform the sector will be set out.

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sommario

saggi

Giuseppe Morbidelli, Diritto ed economia. Le ragioni di un numero monografico…609
Maurizio Fioravanti, Cultura costituzionale e trasformazioni economico-sociali: l’esperienza del Novecento….617
Vincenzo Ferrari, Le metamorfosi delle funzioni e della struttura del diritto tra globalizzazioni e crisi economica….629
Alessandro Petretto, Costituzionalizzazione dell’equilibrio di bilancio, stabilità e crescita economica….645
Gonzalo Maestro Buelga, La costituzionalizzazione dell’equilibrio di bilancio nella riforma dell’art. 135 della Costituzione spagnola…669
Françoise Fraysse, Le influenze della “regola d’oro” sulla legittimità democratica in Francia….697
Matthias Hartwig, La costituzionalizzazione del pareggio nella Costituzione tedesca….711

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Abstract

Il Trattato sulla stabilità di bilancio, sul coordinamento e sulla Governance nell’Unione Economica e Monetaria (c.d. Fiscal compact) e le recenti leggi di revisione costituzionale approvate in Germania, Spagna, Italia, come pure la revisione francese poi non coltivata in seguito alla elezione del Presidente Hollande, volte a costituzionalizzare il pareggio di bilancio, hanno suscitato una elevata attenzione (anche) da parte dei costituzionalisti per la fondamentale ragione che vanno ad incidere sugli strumenti di politica economica a disposizione dei pubblici poteri e dunque sullo stesso perimetro di capacità di indirizzo politico di Parlamento e Governo. È noto del resto che la legge di bilancio ha storicamente un ruolo centrale nello sviluppo dei rapporti tra Parlamento e Governo e dunque
nella delineazione della stessa forma di governo. I contributi di questo fascicolo di Diritto e Società intendono fare il punto sulle tante tematiche che ruotano attorno al Trattato e alle revisioni costituzionali ad esso collegate. Ciò è fatto attraverso analisi accurate e da angolazioni diverse. L’analisi di teoria generale di Maurizio Fioravanti mette in luce la inadeguatezza di un sistema costituzionale fondato sullo Stato nazionale, sulla rappresentatività degli organi costituzionali, sul primato della legge, dato che oggi si devono regolare interessi collocati oltre le sedi tradizionali, al di fuori dunque del perimetro e della giurisdizione della sovranità nazionale, mentre tuttora non si vede l’emergere di una autorità idonea ad affrontare e risolvere le asimmetrie e i conflitti, che a loro volta impattano sulla stabilità degli Stati nazionali. L’analisi attraverso l’ottica della sociologia del diritto di Vincenzo Ferrari mette in luce le difficoltà del diritto tradizionalmente inteso e democraticamente elaborato e prodotto a regolare situazioni ed eventi frutto della globalizzazione e di attori esterni alle pubbliche istituzioni. La disamina della disciplina costituzionale che prescrive il pareggio di bilancio attraverso l’ottica della scienza delle finanze, svolta da Alessandro Petretto, percorre tutto il dibattito scientifico degli economisti a partire dal fondamento teorico della regola del bilancio strutturale, passando attraverso misurazioni sull’efficacia delle misure economiche, al fine di dimostrare che il pareggio di bilancio non è incompatibile con una crescita sostenuta se le entrate fiscali sono rivolte al finanziamento di una componente della spesa pubblica che risulta produttiva. Le analisi delle analoghe revisioni costituzionali quali approvate o comunque progettate in altri Paesi europei, condotte da Francoise Fraysse per la Francia, da Gonzalo Maestro Buelga per la Spagna e da Matthias Hartwig per la Germania, mettono in luce come la fonte ispiratrice di tali revisioni sia sempre nelle regole europee, a testimonianza di come sia comune l’esigenza di razionalizzare ed equilibrare la contabilità pubblica. L’analisi comparata mette altresì in luce come comuni siano anche i problemi della giustiziabilità del bilancio, i problemi di individuazione e definizione delle fasi congiunturali che consentono eccezioni al divieto di indebitamento, il dibattito circa gli effetti negativi sul piano della tutela dei diritti che la costituzionalizzazione della priorità assoluta dell’equilibrio del bilancio determina, per quanto si dica anche che il principio dell’equilibrio di bilancio costituisce un principio tecnico, neutrale, di buon governo economico e dunque compatibile con una panoplia di politiche economiche. E tuttavia, proprio i contributi sulle revisioni costituzionali a livello europeo fanno emergere anche significative differenze con quanto accaduto in Italia: in particolare, si nota come la riforma spagnola e quella progettata in Francia siano meno rigide della revisione portata a termine dell’art. 81 Cost., non precludendo la possibilità di ricorrere al debito per finanziare ad es. infrastrutture, ricerca e in genere investimenti propedeutici a creare sviluppo, di modo che la sensazione che si ricava dalla lettura complessiva dei diversi interventi contenuti in questo fascicolo è che il nostro legislatore costituzionale ha introdotto regole che limitano più del necessario lo spazio di sovranità economica del nostro Paese.

The Treaty on fiscal stability, coordination and governance in the Economic and Monetary Union (the so called Fiscal compact) and the recent constitutional laws designed to introduce in the Constitution the principle of a balanced budget (approved in Germany, Spain and Italy) as well as the French revision (began but uncultivated after the election of the President Hollande), have generated a high level of attention among constitutionalists for the fundamental reason that they influence the economic policy tools available for public authorities and, therefore, the boundaries of a possible political direction by the Parliament and the Government. It is known, moreover, that the budget law has historically a central role in the relationship between Parliament and Government, and therefore in the delineation of the same form of government. The essays collected in this number of the Review are meant to evaluate the many issues pivoting around the Treaty and the constitutional amendments linked to it. This is done through careful analysis conducted from different angles. The theoretical analysis of Maurizio Fioravanti highlights the inadequacy of a constitutional system based on the nation-state, on representative constitutional bodies and on the primacy of law, to regulate interests placed beyond the traditional homes, outside of the perimeter and the jurisdiction of national sovereignty, in the permanent absence of an authority able to face and resolve the asymmetries and conflicts that today impact on the stability of nation-states. The law-sociological analysis of Vincenzo Ferrari highlights the difficulties of law – as traditionally understood, democratically elaborated and produced in regulating situations and events resulting from the globalization and the will of actors external to public institutions. The examination of the constitutional discipline that requires a balanced budget, conducted by Alessandro Petretto through the lens of financial science, moves from the scientific debate concerning the theoretical foundation of the structural budget rule, passing through measurements on the effectiveness of economic measures, in order to demonstrate that a balanced budget is not incompatible with a sustained growth, if fiscal entries are directed to finance a productive component of public spending. The analyzes of constitutional amendments approved or otherwise designed in other European countries, conducted by Francoise Fraysse with regard to France, Gonzalo Maestro Buelga with regard to Spain and Matthias Hartwig with regard to Germany, highlight how the inspiration source of these revisions is always on European rules, demonstrating how common is the need to rationalize and balance the public accounting. The comparative analysis highlights also how common are the problems of justiciability of budget laws, the problems of identification and definition of short-term phases that allow exceptions to the prohibition of recurring to public debt, the debate about the negative effects on the level of protection of rights that the constitutional principle of the priority of a balanced budget determines, taking into consideration, on the other hand, that the principle of a balanced budget is a technical, neutral, good economic
governance principle, and thus compatible with a panoply of economic policies. However, the essays concerning these constitutional amendments highlight significant differences with the Italian one: in particular, it is noted that the Spanish reform and the France draft are less firm than the amended art. 81 of the Italian Constitution, not precluding the possibility of recurring to public debt to finance, for instance, infrastructures, research and investments aimed to create developments, so that the result of an overall reading of the various contributions collected in this number is that our constitutional legislator has introduced rules that restrict more than necessary the space of economic sovereignty of our Country.

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sommario

Antonio D’Atena, Ricordo di Piero Alberto Capotosti …. V

saggi

Massimo Luciani, Garanzie ed efficienza nella tutela giurisdizionale …. 433
Maria Alessandra Sandulli, Il tempo del processo come bene della vita …. 503
Ilaria Carlotto, I nuovi diritti e l’identità biologica …. 561
Giorgio Pino, Proporzionalità, diritti, democrazia …. 597

osservatorio

Anna Simonati, Politiche di genere e fenomeno migratorio: nuove sfide per il diritto amministrativo …. 629

attualità

Emiliano Frediani, Liberalizzazione e incertezza delle regole: la vicenda delle zone a burocrazia zero …. 653

Abstract

Massimo Luciani, Garanzie ed efficienza nella tutela giurisdizionale

Il saggio analizza il problema dell’efficienza nella giurisdizione, rilevando come le peculiarità della funzione giurisdizionale non ne consentano una valutazione in termini di efficienza al pari di una qualsivoglia funzione amministrativa. Ciononostante, la giurisdizione, quale prestazione di sistema, essenzialmente distinta dalla cura di questo o di quell’interesse pubblico affidato alla p.A., viene in concreto esercitata attraverso la macchina giudiziaria, nei cui confronti ben si può discorrere di efficienza. L’efficienza della macchina giudiziaria risulta essere, in particolare, condicio sine qua non (ancorché non condicio per quam) dell’effettività della tutela giurisdizionale. Il saggio si interroga quindi sui rapporti tra efficienza della giurisdizione, effettività della tutela giurisdizionale e certezza del diritto, offrendo, in conclusione, alcune proposte per migliorare il funzionamento della macchina giudiziaria.

Guarantees and Efficiency in the Judicial Protection

This article analyzes the problem of judicial efficiency, noting that the judicial function cannot be evaluated in terms of efficiency like any other administrative function because of its peculiar features. Nevertheless, in order to achieve its goals, the administration of justice needs a judicial machinery. The efficiency of the judicial machinery then appears to be a condicio sine qua non (although not a condicio per quam) of effective legal protection. The essay examines the relationship between efficiency of the judicial machinery, effective legal protection and legal certainty. Finally, it offers some solutions to improve the functioning of the judicial system.

Maria Alessandra Sandulli, Il tempo del processo come bene della vita

Dopo un’ampia premessa sulla rilevanza del fattore tempo nel diritto amministrativo, l’A. si interroga sul vero “bene della vita” che l’ordinamento deve tutelare nel disciplinare le tempistiche del processo amministrativo.
Evidenziate le peculiari finalità di tale processo, lo studio si sofferma sull’esigenza di adeguato approfondimento della decisione e, dunque, di adeguata motivazione della sentenza, denunciando per converso la deriva verso una prevalenza del processo breve sul processo giusto di cui sono criticabile espressione  le più recenti disposizioni sull’obbligo di definire i giudizi sui contratti pubblici con sentenze in forma semplificata e di redigere gli atti difensivi rispettando un numero predefinito di pagine.

The Time of Trial as a Good

After an extensive introduction about the importance of the variable ‘time’ in administrative law, the author questions what is the real ‘good’ that the law must protect when regulating the timing of the administrative process.
Once highlighted the particular purposes of such process, the study weighs in on the need for adequate analysis of the decision and, therefore, of adequate reasons for the judgment, while denouncing on the other hand the drift towards  prevalence of short trial vis-a-vis fair trial – of which the latest provisions on the obligation to define the judgments on public contracts with judgments in simplified form and on drafting the pleadings respecting a predefined number of pages are a blameworthy manifestation.

Ilaria Carlotto, I nuovi diritti e l’identità biologica

All’interno della sempre più vasta categoria dei “nuovi diritti”, nell’arco dell’ultimo decennio, anche in Italia si sta si sta affermando in maniera preponderante un particolare e specifico diritto: il diritto del figlio alla c.d. “identità biologica”. Si tratta, in altre parole, del diritto del singolo di conoscere le proprie origini genetiche laddove le stesse non siano di per sé note e certe, come nel caso dell’adozione o comunque di un rapporto di filiazione che, per diverse ragioni, non risulti “tradizionale” dal punto di vista biologico (e si pensi all’ipotesi della fecondazione eterologa o a quella dei figli nati fuori dal matrimonio). Il presente studio, attraverso l’analisi di dottrina e giurisprudenza e dell’evoluzione normativa intercorsa in materia, si propone l’obiettivo di meglio inquadrare tale diritto, dai suoi molteplici profili contenutistici, alla sua possibile configurazione quale diritto fondamentale anziché semplice desiderio, all’individuazione di un suo eventuale fondamento normativo all’interno del testo costituzionale, al suo non sempre facile bilanciamento con altri diritti/interessi del pari (se non più) meritevoli di tutela e riconoscimento.

New Rights and Biological Identity

Within the increasingly growing category of the “new rights”, over the last decade, also in Italy has predominantly emerged a particular and specific right: the right of the child to the so-called “biological identity”. In other words, it is the right of the individual to know his/her genetic origins where these are not known and reliable as in the case of adoption or otherwise of a parent-child relationship which, for various reasons, could not be considered “traditional”
from the biological point of view (e.g. heterologous fertilization or illegitimate children). Through the analysis of doctrine and case law and the study of the regulatory changes in this area, this essay aims to better define this right, from its multiple profiles of content and possible configuration as a fundamental right rather than simple desire to the identification of its likely legal basis in the Constitution and its balance, not always easy to identify, with other rights/interests which also deserve equal (if not more) protection and recognition.

Giorgio Pino, Proporzionalità, diritti, democrazia

Il principio di proporzionalità è ormai uno dei concetti centrali del costituzionalismo globale, di fatto una parte essenziale della grammatica di una nuova lingua franca che fa dialogare e interagire attori giuridici sostanzialmente in tutto il mondo, agevolando la circolazione di modelli giuridici e di standard di argomentazione.
In questo saggio intendo discutere due questioni attinenti al profilo della legittimità dell’utilizzazione del test di proporzionalità in sede giudiziaria. La prima questione riguarda la compatibilità tra l’utilizzo sempre più diffuso del
test di proporzionalità e l’intensità della tutela che ci aspettiamo debbano ricevere i diritti fondamentali. La seconda questione riguarda la compatibilità tra l’utilizzo giudiziario del test di proporzionalità e la democrazia. Concluderò con alcune brevi riflessioni sul nesso tra il principio di proporzionalità e ciò che chiamerò la cultura giuridico-politica della giustificazione.

Proportionality, Rights, and Democracy

Proportionality is now a central concept in global constitutionalism, a crucial feature of the grammar of the new lingua franca used by legal actors around the world – allowing the circulation of legal solutions and argumentative styles. In this essay, I will discuss two issues pertaining to the legitimacy of the use of proportionality analysis by courts. The first issue regards the relation between proportionality analysis and the strength that we normally associate to the idea of fundamental rights. The second issue regards the compatibility between the use of proportionality analysis by courts and democracy. I will conclude with some reflections on the relation between the global spread of proportionality and what I will call the culture of justification.

Anna Simonati, Politiche di genere e fenomeno migratorio: nuove sfide per il diritto amministrativo

L’ordinamento italiano dimostra scarsa attenzione per la dimensione di genere nella gestione delle politiche pubbliche in generale e di quelle migratorie in particolare. Il diritto amministrativo deve oggi assumersi le proprie responsabilità. Precisamente, è necessario riconoscere, a posteriori, che il diritto pubblico non ha fino ad ora saputo offrire una lettura efficiente del fenomeno migratorio al femminile e delle sue specificità. Pertanto, in prospettiva anche de iure condendo, questo saggio si propone di fornire un contributo per l’aggiornamento, l’adattamento e la rivitalizzazione di principi sedimentati e istituti già noti, in vista della loro sperimentazione a fini inclusivi nel campo delle politiche migratorie di genere.

Gender Policies And Migration: New Challenges For Administrative Law

The Italian legal system shows poor attention to the gender dimension of public policies in general and of migration policies in particular. Administrative law must now assume its responsibilities. Indeed, it is necessary to admit, a posteriori, that public law has not been able, until now, to offer an efficient interpretation of women’s migration and of the specificities of this phenomenon. Therefore, also in a de iure condendo perspective, this paper aims at providing a contribution for updating, adaptation and regeneration of sedimented principles and of already known legal tools, which may be experimented to reach inclusive goals in the field of migration gender policies.

Emiliano Frediani, Liberalizzazione e incertezza delle regole: la vicenda delle zone a burocrazia zero

Il contributo, muovendo da una premessa generale relativa alla difficoltà di realizzare interventi di effettiva liberalizzazione delle attività economiche nell’ordinamento italiano, analizza, nello specifico, la vicenda delle zone a burocrazia zero. Il fenomeno, che viene studiato sulla base della più recente evoluzione legislativa che ha investito la materia, diviene un utile punto di riferimento per individuare le principali ambiguità legate ad un modello di liberalizzazione dell’attività delle imprese sul territorio ancora in via di più completa definizione ed attuazione. Il dato che emerge è quello di una incertezza che attiene in primis al metodo adottato per porre in essere tali interventi di liberalizzazione, operati prevalentemente mediante una tecnica legislativa inadeguata in quanto fondata su clausole eccessivamente vaghe che creano non pochi dubbi per l’interprete e gli operatori economici. Tale premessa conduce, in definitiva, ad un inquadramento in merito alle principali “categorie” di incertezza che possono qualificarsi in base ad un approccio del legislatore che si colloca a metà strada tra eccessiva “timidezza” ed “ansia” di liberalizzare mediante il ricorso ad una regolazione di difficile lettura.

Liberalization and Uncertainty: The Case of the “Zero Bureaucracy Areas”

The paper, moving from a general overview on the difficulties of liberalization of the economic activities in the Italian legal system, analyzes, in particular, the case of “zero bureaucracy areas”. The phenomenon, which is studied on the basis of the most recent legislative developments, becomes an useful point of view to identify the principal uncertainties related to a model of liberalization of the economic activities still under development and implementation. The image that emerges from the analysis is that of an uncertainty related primarily to the method adopted to give effectiveness to these liberalization measures, characterized primarily by an inadequate legislative drafting based on vague clauses that create too many doubts for the interpreter and the economic operators. Such a premise leads, at the end, to a definition of the main “figures” of the uncertainty that may be qualified on the basis of a particular legislative approach which is characterized at the same time by “shyness” and “anxiety” in liberalizing, producing a regulation difficult to read and apply.

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sommario

saggi

Stefania Mabellini, La “valorizzazione” come limite costituzionale alla dismissione dei beni culturali pubblici e come “funzione” della proprietà pubblica del patrimonio storico-artistico ….203
Giovanna Perniciaro, Il (mancato) seguito delle decisioni giurisprudenziali in materia di cumulo dei mandati da parte degli organi parlamentari ….233
Eleonora Rinaldi, Riflessioni sulla ragionevole applicazione della insindacabilità parlamentare….251
Luca Vespignani, Leale collaborazione intersoggettiva: una regina senza terra?….291

osservatorio

Pietro Giuseppe Grasso, Sulle controversie istituzionali….315

Paolo Maddalena, L’ambiente e le sue componenti come beni comuni in proprietà collettiva della presente e delle future generazioni….337

attualità 

Maria Alessandra Sandulli, Riflessioni sulla responsabilità civile per le violazioni di legge commesse dagli organi giudiziari….385

recensioni

Riccardo Guastini, Alessandro Pizzorusso sulle fonti e l’interpretazione….413

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Abstract

Stefania Mabellini, La “valorizzazione” come limite costituzionale alla dismissione dei beni culturali pubblici e come “funzione” della proprietà pubblica del patrimonio storico-artistico.

L’articolo si propone l’obiettivo di individuare il limite costituzionale delle operazioni di dismissione del patrimonio culturale pubblico. Nel presupposto che il generale processo di erosione della proprietà pubblica incontri il proprio limite nella qualità del servizio pubblico da garantire, sembra ragionevole ritenere che la proprietà pubblica del patrimonio culturale goda di una garanzia costituzionale ogni qual volta la titolarità del bene non sia ininfluente per soddisfare la funzione di tutela, che la Costituzione, all’art. 9, assegna alla Repubblica. Alla nozione costituzionale di tutela non sembrano estranee, peraltro, talune esigenze di valorizzazione, che lo stesso Codice dei beni culturali si fa carico di garantire. Nel contempo, alla luce del principio di sussidiarietà, si mette in dubbio che i beni del patrimonio culturale pubblico possano essere ritenuti comunque idonei ad assolvere la propria funzione, a prescindere dalla concreta destinazione all’uso pubblico. Infine, l’articolo si sofferma sul ruolo delle Regioni nel processo di privatizzazione dei beni culturali pubblici, esaminando le attribuzioni derivanti dalla novella costituzionale del 2001 e la problematica disciplina introdotta dal d.lgs. 28 maggio 2010, n. 85, sul c.d. “federalismo demaniale”, che una più recente modifica normativa ha riportato nell’alveo della valorizzazione.

The “Improvement” as a Constitutional Limit to the Privatization of Public Cultural Heritage and the Public Property’s “Function” of Historical and Artistic Heritage

The article aims at identifying the constitutional limit with which the operations of privatization of public cultural heritage should comply. Assuming that the general erosion of the public property finds its limit in the quality of public service to ensure, it seems reasonable that the public property of cultural heritage enjoys a constitutional guarantee whenever the ownership of the things isn’t irrelevant to satisfy the function of protection that the Constitution, under art. 9, assigns to the Republic. The constitutional notion of protection seems including, however, needs of improvement, that the same Code of Cultural Heritage ensures. At the same time, in the light of the principle of subsidiarity, it is doubtful that the public cultural heritage can be considered suitable for its function, leaving aside the concrete allocation for the public use. Finally, the article focuses on the role of the Regions in the process of privatization, pointing out the regional competences having its roots in the revision of Constitution approved in 2001, then the problematic legislation introduced by d.lgs. 28 May 2010, n. 85, about the so-called “Federalismo demaniale”, that a more recent measure changed, bringing it back inside the bed of improvement.

Giovanna Perniciaro, Il (mancato) seguito delle decisioni giurisprudenziali in materia di cumulo dei mandati da parte degli organi parlamentari Il saggio tratta il tema del cumulo dei mandati, in particolare di parlamentare con quello di sindaco e di presidente di provincia e mira ad evidenziare le asimmetrie riscontrabili nelle discipline dei diversi livelli territoriali, nonché tra le decisioni giurisprudenziali e quelle degli organi parlamentari. Nel saggio si ricostruisce l’evoluzione delle decisioni delle Giunte per le elezioni di Camera e Senato, nonché la giurisprudenza costituzionale sul tema del cumulo. In particolare ci si sofferma, poi, sulla sentenza n. 277 del 2011 della Corte costituzionale che ha sancito l’illegittimità della disciplina in materia di ineleggibilità parlamentari, nella parte in cui non prevede l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco (di comune con più di 20 mila abitanti). E, infine, ci si sofferma sulle ultime decisioni prese dalle Giunte delle elezioni delle Camere, che successivamente alla pronuncia di illegittimità costituzionale – sono tornate sulle decisioni prese all’inizio della legislatura, e le quali – pur partendo dai medesimi presupposti – hanno assunto decisioni tra di loro difformi.

The (Missed) Implementation of Courts’ Decisions on the Accumulation of Mandates by Parliamentary Bodies 

The essay deals with the accumulation of elective offices, with a specific reference to the parliamentary mandate and the local offices. The purpose is to show the asymmetries arising at the different level of government, and the divergence between the case law in the courts and the decision taken by parliamentary bodies. After reconstructing the previous evolution of parliamentary decision on the topic (founded on Art. 66 of the Constitution), the essay examines the jurisprudence on those cases in which the parliamentary mandate and other elective offices were held at the same time. In particular, a recent decision of the Constitutional Court (no. 277/2011) declared the unconstitutionality of the national discipline, which do not dispose the “supervening incompatibility” of a MP who decided to keep the parliamentary mandate after having been elected as President of a Province or Mayor of a city above 20,000 inhabitants. Finally, the essay scrutinizes the latest decisions – subsequent to the judgment of the Constitutional court – taken by Parliamentary Committees (“Giunte delle elezioni”),which have adopted different positions, respectively.

Eleonora Rinaldi, Riflessioni sulla ragionevole applicazione della insindacabilità parlamentare

La pronuncia della Corte europea dei diritti dell’uomo sul ricorso Onorato. Repubblica italiana costituisce l’occasione per lo svolgimento di alcuneriflessioni sul controverso rapporto tra prerogative parlamentari, in particolare l’insindacabilità, ed esercizio della giurisdizione a tutela dei diritti. Si evidenzia, in particolare, come la disciplina nazionale (art. 3, legge n. 140 del 2003) attuativa della regola costituzionale dell’insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati dal parlamentare nell’esercizio delle proprie funzioni (art. 68, co. 1, Cost.) possa tradursi, in fase applicativa, in una lesione del diritto fondamentale al giudice garantito dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (articolo 6.1 CEDU). La finalità di garantire un equilibrato bilanciamento tra diritto di accesso al giudice ed esigenza di proteggere da eventuali abusi l’esercizio delle funzioni attribuite a determinati soggetti e l’integrità di determinati collegi, attraverso la previsione dell’irresponsabilità giuridica limitatamente ai voti dati ed alle opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni, non risulta infatti costantemente soddisfatta da una previsione legislativa diretta ad associare alla dichiarazione camerale di insindacabilità automatica efficacia inibente dell’azione giurisdizionale, carente un sistematico accertamento di proporzionalità in concreto della restrizione apportata al diritto di agire e difendersi in giudizio. Né lo svolgimento di un sindacato ordinario e necessario della Corte costituzionale sull’esistenza del nesso funzionale dichiarato dalla delibera parlamentare è compatibile con l’attuale configurazione del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nel nostro ordinamento. La pressoché sistematica condanna dello Stato italiano nei casi di mancato svolgimento del sindacato di ragionevolezza sul nesso funzionale attraverso lo svolgimento del conflitto tra poteri, impone pertanto di riflettere sulla possibilità di ricondurre alle sentenze del giudice europeo effetti ulteriori rispetto a quelli relativi al caso deciso, al fine di garantire al cittadino privato di fondamentali garanzie processuali una piena restitutio in integrum successivamente alla sentenza di condanna emessa nei confronti dello Stato italiano per violazione dell’art. 6.1 CEDU. La riapertura del processo in seguito ad una sentenza di condanna del giudice europeo incide tuttavia sull’inoppugnabilità delle sentenze della Corte costituzionale (art. 137 Cost.) e sulla stessa funzione di organo di chiusura dell’ordinamento che questa svolge. In ragione di ciò e dell’incidenza di un’eventuale revisione delle sentenze costituzionali su norme costituzionali di organizzazione direttamente correlate alla tutela di principi supremi del nostro ordinamento, appare auspicabile dunque una modifica della legge ordinaria attuativa della disciplina dell’insindacabilità finora non espressamente “condannata” dal giudice costituzionale italiano né dallo stesso giudice europeo.

Reflections on the Reasonable Application of Parliamentary Absolute Immunity

The recent case of Onorato v. Italian Republic provided the European Court of Human Rights (ECtHR) with an opportunity to point out the controversial relationship between the parliamentary rights, especially absolute immunity, and the exercise of jurisdiction to protect legal rights. The constitutional rule that grants absolute immunity for freedom of speech and freedom to vote to members of Parliament (art. 68, par. 1, Const.) for their duties as legislators, as implemented by the national legislation (art. 3 L. 140/2003), can be easily seen as an infringement on the fundamental right to a fair trial (art. 6.1 ECHR). Since there is no practice related to a systematic evaluation about that, the set of rules that provides an automatic inhibition of legal proceedings as consequence of the Chamber’s statement of immunity seems to be not enough to ensure a balance between the right to seize the Court and prevention of potential abuse made by members of Parliament. Moreover the decision of the Constitutional Court taken under judicial review power that confirms the functional link declared into the Chamber’s statement, does not match the current configuration of jurisdictional dispute between branches of government in our system. Furthermore as the Italian Courts consistently condemns the failure to rule on the functional link through the conflict of powers, this leads us to consider the possibility of giving the judgment of the European Court further effect than those relating to the case we are talking about, in order to ensure the private citizen the fundamental procedural guarantees for a full re-establishment (restoration to original condition – restitutio ad integrum) after the sentence issued against the Italian State for infringement of Article 6.1 ECHR. However, the reopening of the case as a result of a ruling of the European Court affects the unenforceability of judgments of the Constitutional Court (Art. 137 Const.) as well as undermines the very function of protection of the legal system that the Court plays. Therefore, for all these reasons, and in order to avoid the impact of any review to the judgments of programmatic constitutional rules directly connected with the protection of the fundamental principles of our legal system, it is being urged an amendment to the ordinary law about absolute immunity that so far has not been expressly “condemned” neither by the Italian Constitutional Court nor the European Court. 

Luca Vespignani, Leale collaborazione intersoggettiva: una regina senza terra? Il saggio affronta il tema della leale collaborazione tra lo Stato centrale e le autonomie regionali. In tal senso, sulla base di una verifica concernente il fondamento costituzionale del relativo principio se ne valuta la portata con riferimento a ciascuna delle tre funzioni fondamentali della sfera pubblica, giungendo, in chiusura, a svolgere alcune brevi considerazioni sulle implicazioni teoriche e metodologiche della problematica.

Loyal Intersubjective Co-operation. A Queen without a Land?

The essay deals with the loyal co-operation between State and Regional autonomies. According to that, starting from the examination of the constitutional basis of this principle, the essay follows by evaluating its impact in relation to each of the three fundamental functions of the public field, concluding, at the end, with some short considerations about the theoretical and methodological consequences of the matter.

Pietro Giuseppe Grasso, Sulle controversie istituzionali

Come “controversie istituzionali” s’intendono i conflitti tra titolari di poteri costituzionali all’interno di una medesima organizzazione di governo, aventi per oggetto la costituzione come grandezza unitaria, più propriamente l’ultima decisione nelle questioni politiche. È una nozione desunta dalle esperienze di monarchia costituzionale “pura” compiute in Germania, durante il periodo anteriore alla prima guerra mondiale: continue si manifestavano allora contrapposizioni tra esecutivo regio e rappresentanza parlamentare elettiva, per la preminenza effettiva. La stessa nozione pare da discernere anche in altre forme di ordinamenti, retti da governi popolari, nei quali la prima fonte del comando spesso tende a derivare dalla cosiddetta “società politica”, in particolare dai partiti politici, pure estranea e diversa dagli organi costituzionali nel senso più comune, Parlamento, capo dello Stato, Ministeri. Esemplare per lo studio delle questioni accennate appare la storia costituzionale dell’Italia unita, nel corso della quale si riscontra il ripetersi di controversie, sia pure diverse secondo le forme di regime instaurate nel corso dei tempi: governo monarchico parlamentare; regime fascista; repubblica democratica parlamentare.

Institutional Controversies

“Institutional controversies” refers to conflicts between holders of constitutional powers within the same governing organisation, concerning the constitution as a measuring unity, or more properly as the final decision in political issues. This notion originates from the experiences of “pure” constitutional monarchy carried out in Germany, during the period antecedentWorld War I: then, there were on-going clashes between the royal executive power and the elective parliamentary representation, for an effective prominence. The same notion seems to be recognisable also in other forms of legal systems, like those held by popular governments. In these, the primary source of command often tends to derive from the so-called “political society”, in particular from political parties, even if this is alien and different from constitutional organs in the most common sense, such as the Parliament, the head of State, the Ministries. The constitutional history of unified Italy seems to be a good exemplar for studying these issues. In its course, controversies were reiterated, although they differed according to the form of regime that was established at each time: parliamentary monarchical government, fascist regime, parliamentary democratic republic.

Paolo Maddalena, L’ambiente e le sue componenti come beni comuni in proprietà collettiva della presente e delle future generazioni

Obiettivo della ricerca è quello di precisare, in riferimento ai beni ambientali e culturali, la disciplina della categoria dei “beni comuni”, individuata dalla Commissione Rodotà, tenendo presente l’attuale, gravissima crisi economica ed
ambientale. L’autore ricorda che la Commissione Rodotà, coadiuvata da altri illustri Autori, ha felicemente individuato la categoria dei “beni comuni”, cioè di quei beni che soddisfano immediatamente bisogni umani fondamentali e sono strettamente collegati a diritti inviolabili dell’uomo, facendo leva sulla “funzione” e la “destinazione” di tali beni, ma lasciando in controluce l’aspetto proprietario. Rilevato che il problema dell’appartenenza è “centrale” nel nostro ordinamento, l’autore propone, per quanto riguarda i beni ambientali, di non abbandonare la categoria dei beni demaniali e di far ricorso, comunque, all’antico, ma ancora vivente, istituto della proprietà collettiva demaniale, il quale, a differenza della proprietà privata, consente l’uso corretto dei beni e la loro conservazione per la presente e le future generazioni. A questo punto, con preciso riferimento al diritto romano, l’autore pone in forte evidenza che la proprietà collettiva rende i beni extra commercium, non potendosi alienare a singoli, beni che appartengono a tutti, mentre restano in commercio i beni in proprietà di privati. È in questa distinzione che riposa la migliore tutela dei beni comuni ambientali: si tratta di beni di tutti che non possono essere alienati, e cioè, è bene ripeterlo, di beni demaniali. L’autore sottolinea, infine, che, in pieno contrasto con quanto sopra detto, il decreto legislativo n. 85 del 2010, intitolato “Federalismo demaniale”, e successive modifiche hanno trasferito dallo Stato alle Regioni il demanio idrico, il demanio marittimo, il demanio minerario ed il demanio culturale, precisando che le Regioni debbono gestire detti beni nell’interesse esclusivo delle collettività amministrate e debbono provvedere alla loro valorizzazione ai fini della vendita a privati. Una disposizione legislativa assurda, che vende ai singoli ciò che appartiene al popolo italiano a titolo di sovranità e che è assolutamente inalienabile, inusucapibile ed inespropriabile.

The Environment and Its Components as Common Goods in Collective Ownership of the Present and Future Generations

The objective of the research is to define, with reference to the cultural and environmental heritage, the discipline of the category of “common goods” identified by the Rodotà Commission, considering the current serious economic and environmental crisis. The author remembers that the Rodotà Commission, assisted by other eminent authors, has successfully identified the category of “common goods” (ie the goods that immediately satisfy basic human needs and are closely related to fundamental human rights) leveraging on the “function” and the “destination” of such goods, and leaving aside the ownership. Once noted that the problem of ownership is “central” in our legal system, the author proposes, with regard to environmental goods, not to abandon the category of state properties, but to use, instead, the old – but still alive – concept of public collective ownership, which, unlike private property, allows the proper use of goods and their conservation for present and future generations. So, with specific reference to ancient Roman law, the author puts in evidence that collective ownership means that the goods are extra commercium, not being possible to dispose of goods which belong to everyone, while private goods can be sold. Therefore, it is on this distinction that rests the better protection of environmental public goods: they are goods that cannot be alienated, that is – it is worth repeating – of public ownership. Finally, the author emphasizes that, in contradiction with what above said, the legislative decree n. 85 of 2010 (titled “Federal State property”) and its following amendments, transferred the “ownership” of public water and the maritime, mineral and cultural goods from State to Regions, specifying that the Regions must manage such goods in the exclusive interest of the administered community and must provide for their improvement, in order to sell them to private individuals. A preposterous legislative provision, which sells to individuals what sovereignly belongs to the Italian people and is absolutely inalienable, insusceptible of usucaption and expropriation.

Maria Alessandra Sandulli, Riflessioni sulla responsabilità civile per le violazioni di legge commesse dagli organi giudiziari Lo studio coglie lo spunto da alcuni recenti interventi giurisprudenziali e da alcune proposte di legge per riflettere sull’annoso tema della responsabilità civile dei magistrati. Muovendo da un’analisi del quadro costituzionale, si pone in luce la necessità della distinzione – ben presente nella l. n. 117 del 1988 e nella stessa giurisprudenza dell’Unione europea – tra la responsabilità direttamente imputabile ai magistrati e quella gravante sullo Stato per fatti di questi ultimi, evidenziando altresì i rischi di condizionamento che un’eccessiva estensione di tali responsabilità potrebbe esplicare sui tempi e sui contenuti delle decisioni giurisdizionali. Lo scritto esamina a questo proposito significativamente l’ordinanza con cui la VI sezione del Consiglio di Stato, nel marzo 2011, ha rimesso alla Corte di Giustizia una serie di questioni sulle modalità di rinvio pregiudiziale.

Reflections on the Civil Liability for Law Violations Committed by the Courts 

The study takes its cue from recent case law and some draft bills to reflect upon the old theme of the civil liability of judges. Setting out from an analysis of the constitutional framework, it highlights the need for the distinction – as in the law n. 117 of 1988 and in the European union case law itself – between the liability directly attributable to the judges and that bearing on the State for their wrongdoings; as well as highlighting the risks of unduly influence that an excessive extension of such liability may exert on the duration and content of judgments. The paper examines in this regard the order with which in March 2011, the sixth section of the Consiglio di Stato has significantly referred to the European Court of Justice a number of questions on the modalities for preliminary ruling.

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Sommario

saggi

Maria Alessandra Sandulli, Riflessioni sull’istruttoria tra procedimento e processo ….195
Antonio Cantaro, Pandemia e scienza giuridica. In divergente accordo ….223
Stefano Giubboni, Considerazioni sul diritto del lavoro oltre lo Stato (con una postilla su pandemia e de-globalizzazione) ….247
Sabrina Tranquilli, Rapporto pubblico privato nell’adozione e nel controllo della decisione amministrativa “robotica” ….281

osservatorio

Marta Cerioni, L’anaciclosi dei Governi “Conte I” e “Conte II” ….325

attualità

Camilla Storace, Identità di genere e tutela della dignità umana dentro le mura del carcere. Riflessioni intorno ad una recente ordinanza del Tribunale di sorveglianza di Firenze ….359

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abstract

Maria Alessandra Sandulli, Riflessioni sull’istruttoria tra procedimento e processo

Il contributo analizza l’evoluzione dell’istruttoria nel procedimento e nel processo amministrativo e il ruolo centrale che essa assume per una più giusta e ponderata adozione della decisione finale. L’istruttoria è infatti la fase che meglio testimonia l’evoluzione del rapporto tra cittadino e amministrazione e tra parti e giudice. Particolare attenzione viene riposta sul rapporto tra la sfera procedimentale e processuale e, conseguentemente, sul sindacato che il giudice amministrativo esercita sulla discrezionalità e, con le dovute differenze, sulla discrezionalità tecnica. Vengono infine svolte brevi riflessioni sul remand e sul soccorso istruttorio, procedimentale e processuale, in cui l’incessante interrelazione tra procedimento e processo e gli effetti della suddetta tendenza evolutiva sono particolarmente evidenti e densi di criticità.

Reflections about the Investigation Phase between Administrative Procedure and Administrative Trial

The essay analyses the evolution of the investigation phase in the administrative procedure and in the administrative trial and the central role it assumes for a more just and well-considered adoption of the final decision. The investigation
procedures are in fact the phase that best shows the evolution of the relationship between citizen and administration and between parties and judge. Particular attention is paid to the constant and continuous connection that is established between the two areas mentioned above and to the judicial control on the exercise of administrative discretion and, with some differences, on technical discretion. Finally, some reflections are dedicated to the institute of
“remand” and to the special procedure for remedying deficiencies used both in the administrative procedure and in process where their strict relationship and the effects of the aforementioned evolutionary trend are particularly evident and full of critical issues.

Antonio Cantaro, Pandemia e scienza giuridica. In divergente accordo

La società neoliberale vive sotto l’egida della legge della competitività, rappresentata e vissuta come uno “stato di normalità”. Una legge che “stigmatizza” come uomini senza qualità − esseri “irrazionali” − tutti coloro che si sottraggono all’imperativo di far agire il mondo nella, con e per la concorrenza. Cosa accade di questo stato di eccezione “fittizio” (e, tuttavia, reale) nel tempo del confinamento e del dopo confinamento? Quale è il compito della scienza giuridica in ordine alla regolazione e risoluzione dei conflitti che concernono la “situazione normale”? Urge un bilanciamento più esigente. Non sarà più sufficiente l’appello alle plurali etiche della normalità costituzionale. I conflitti diventeranno più laceranti di quelli del passato, difficilmente contenibili tramite quel bilanciamento dilatorio che lascia sistemicamente aperte le porte a decisioni plurime, differenziate, flessibili, modellate sul caso concreto.

Pandemic and Legal Science. In Divergent Agreement

The neoliberal society lives under the guidance of the law of competitiveness, represented and experienced as a “state of normality”. A law that “stigmatizes” as men without qualities − as “irrational” beings − all those who escape the competitiveness imperative to make the world acting within and for competition. What happens to this “artificial” state of exception (yet real) in the time of the confinement and after confinement? What is the task of legal science on the regulation and resolution of conflicts regarding the “normal situation”? We need a more comprehensive balancing. The appeal to the pluralistic ethics of the constitutional normality will be no longer satisfactory. Conflicts will become more lacerating than the previous ones, more difficult to contain through that dilatory balancing that leaves the doors systemically open to multiple, differentiated, flexible decisions, modeled on the specific case.

Stefano Giubboni, Considerazioni sul diritto del lavoro oltre lo Stato (con una postilla su pandemia e de-globalizzazione)

L’autore riflette sulla possibilità di un diritto del lavoro oltre lo Stato, mettendo criticamente in evidenza lo spiazzamento normativo e funzionale dei sistemi nazionali di protezione sociale prodotto dalla globalizzazione economico finanziaria nella insostenibile forma corrente.

Considerations on Labour Law beyond the State (with a Note on the Pandemic Crisis and DeGlobalization)

The author reflects on the possibilities of a labour law beyond the nationState by critically analyzing the normative and functional displacement of the welfare state as consequence of the economic and financial globalization as it stands in its unsustainable configuration.

Sabrina Tranquilli, Rapporto pubblico privato nell’adozione e nel controllo della decisione amministrativa “robotica”

Lo scritto esamina alcune questioni affrontate dall’Amministrazione qualora decida di svolgere il procedimento amministrativo tramite l’utilizzo di algoritmi. Dopo aver analizzato alcune questioni generali che si pongono rispetto al procedimento amministrativo italiano, privo ancora di una disciplina sull’utilizzo degli algoritmi da parte dell’Amministrazione, l’analisi si concentra sulla problematica della conoscibilità dell’azione amministrativa svolta tramite algoritmi. La questione, per nulla nuova, riveste grande importanza nell’analisi dell’esercizio del pubblico potere se, come assumiamo, anche “la comunicazione può essere intesa come una forma di potere”. Il tema ormai entrato nel dibattito scientifico italiano è da tempo affrontato dall’opinione pubblica e dalla dottrina giuridica francese. Un recente contenzioso che ha provocato una serie di decisioni del Conseil d’État e, su rinvio di quest’ultimo, una pronuncia del Conseil constitutionnel in materia di decisioni amministrative assunte tramite l’utilizzo di algoritmi nell’ambito dell’accesso agli istituti di istruzione superiore consente un confronto sul tema con l’ordinamento francese dove da tempo si sta adattando la regolazione e l’organizzazione amministrativa all’utilizzo degli algoritmi.

Public and Private In the Control and Adoption of an Administrative Decision Via Algorithms

The article examines some of the issues that arise when the Public Administration decides to carry out the administrative procedure using algorithms. After having analysed some general questions that arise with respect to the Italian administrative procedure, which still lacks a discipline on the subject, the analysis focuses on the problem of the “knowability” of the administrative action carried out through algorithms. This question, absolutely not new, is still very
topical in the analysis of the exercise of public power if, as we assume, also “communication can be understood as a form of power”. The issue of the “knowability” of algorithms is currently at the core of a lively debate both in public opinion and in the French and Italian legal doctrine. A recent dispute that has provoked some decisions by the Conseil d’État and a ruling by the Conseil constitutionnel allows a comparison with the French legal system, where the regulation and administrative organization has been adapted to the use of algorithms.

Marta Cerioni, L’anaciclosi dei Governi “Conte I” e “Conte II”

Il saggio tratteggia i punti salienti della crisi del Governo “Conte I” ripercorrendone i fatti maggiormente significativi. Dall’esame della sua formazione ai punti di frizione nei rapporti tra Presidente del Consiglio dei Ministri e vice-Premier, il lavoro esamina le condizioni di una crisi già sostanzialmente annunciata ma non formalizzata, specialmente quelle collegate al perseguimento dell’unità dell’indi rizzo politico. Lo scritto espone in rassegna le possibilità di soluzione dell’empasse alla luce dei poteri e delle competenze del Presidente della Repubblica sino a giungere alla formazione del Governo “Conte II” e alle sue peculiarità. L’elaborato si conclude con una disamina delle questioni non ancora sciolte tra cui spicca la dinamica dell’anaciclosi della forma di governo prodotta anche dall’olocrazia.

The Anacyclosis of “Conte I” and “Conte II” Governments 

The essay outlines the salient points of the “Conte I” Government crisis retracing the most significant facts. From the examination of his training to the points of friction in the relations between the President of the Council of Ministers and the vice-Premier, the work examines the conditions of a crisis already substantially announced but not formalized, especially those connected to the pursuit of the unity of the political direction. The paper exposes the possibility of resolving the impasse in the light of the powers and competences of the President of the Republic up to the formation of the “Conte II” Government and its peculiarities. The paper ends with an examination of the issues not yet resolved, among which the dynamics of the anacyclosis of the form of government produced also by holocracy stands out. 

Camilla Storace, Identità di genere e tutela della dignità umana dentro le mura del carcere. Riflessioni intorno ad una recente ordinanza del Tribunale di sorveglianza di Firenze

Il contributo esamina e commenta l’ordinanza n. 632 del 2020 con cui il Tribunale di sorveglianza di Firenze ha riconosciuto il diritto all’assegnazione ad un reparto femminile in capo ad una detenuta che aveva ottenuto la rettificazione dell’attribuzione di sesso in assenza della modificazione dei caratteri sessuali maschili primari. Nell’affrontare il tema della tutela dell’identità di genere nel contesto penitenziario l’Autrice si sofferma, tramite la lettura di alcune pronunce della Corte EDU, della Corte di Cassazione e della Corte costituzionale, sulla complessa
tematica del mutamento di sesso e dell’(ir)rilevanza dell’intervenuta modificazione chirurgica dei caratteri sessuali ai fini della rettificazione anagrafica.

Gender Identity and Protection of Human Dignity behind Prison Walls. Reflections on a Recent Ruling of the Supervisory Court of Florence, Italy

The paper examines and reviews ruling n. 632 of year 2020 by which the Supervisory Court of Florence granted an inmate, who had previously obtained the rectification of sex attribution, the right to be assigned to the female ward of her prison, despite the fact that she retained her male primary sexual characteristics. Addressing the subject of gender identity in correctional environments, the Author focuses on the complex topic of sex change and the (ir)relevance of sex reassignment surgery in order to obtain sex rectification, reviewing various rulings of the European Court of Human Rights, of the Court of Cassation and of the Constitutional Court.