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Sommario

Editoriale

saggi

Maria Alessandra Sandulli,
Introduzione al numero speciale sulle “concessioni balneari” alla luce delle sentenze nn. 17 e 18 del 2021 dell’Adunanza Plenaria …..331

Fabio Ferraro,
Diritto dell’Unione europea e concessioni demaniali: più luci o più ombre nelle sentenze gemelle dell’Adunanza Plenaria? …..359

Giuseppe Morbidelli,
Stesse spiagge, stessi concessionari? …..385

Marcella Gola,
Il Consiglio di Stato, l’Europa e le “concessioni balneari”: si chiude una – annosa – vicenda o resta ancora aperta? …..401

Ruggiero Di pace,

L’incerta natura giuridica delle concessioni demaniali marittime: verso l’erosione della categoria …..419

Marco Calabrò,
Concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo e acquisizione al patrimonio dello Stato delle opere non amovibili: una riforma necessaria …..441

Elisabetta Lamarque,
Le due sentenze dell’Adunanza plenaria… le gemelle di Shining? …..473

Renato Rolli e Dario Sammarro,
L’obbligo di “disapplicazione” alla luce delle sentenze n. 17 e n. 18 del 2021 del Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria) …..489

Enrico Zampetti,
La proroga delle concessioni demaniali con finalità turistico-ricreativa tra libertà d’iniziativa economica e concorrenza. Osservazioni a margine delle recenti decisioni dell’Adunanza Plenaria …..507

Giovanna Iacovone,
Concessioni demaniali marittime tra concorrenza e valorizzazione …..529

Marco Ragusa,
Demanio marittimo e concessione: quali novità dalle pronunce del novembre 2021? …..545

Piergiuseppe Otranto,
Proroga ex lege delle concessioni balneari e autotutela …..583

appendice

Beniamino Caravita di Toritto e Giuseppe Carlomagno,
La proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime. Tra tutela della concorrenza ed economia sociale di mercato. Una prospettiva di riforma

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Abstract

Maria Alessandra Sandulli

Introduzione al numero speciale sulle “concessioni balneari” alla luce delle sentenze nn. 17 e 18 del 2021 dell’Adunanza Plenaria

Premessa una sintetica ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, lo scritto introduce alla lettura dei singoli contributi, segnalando alcuni dei problemi più evidenti sollevati dalle sentenze nn. 17 e 18 del 2021 dell’Adunanza plenaria sulla vexata quaestio delle proroghe delle c.d. “concessioni balneari”, con particolare riferimento alla difficoltà di conciliare l’affermazione che le proroghe amministrative rilasciate in forza di leggi generali devono considerarsi tamquam non essent con il “rinvio” degli effetti di tale affermazione al 31 dicembre 2023 e al rischio (purtroppo non così improbabile) che, neppure a tale data, il legislatore avrà indicato i criteri e le modalità per l’affidamento delle concessioni nel rispetto delle garanzie di pubblicità, imparzialità e trasparenza richieste dal diritto UE.

Foreword to the special issue on the “beach concessions” in the light of Council of State’s Plenary Meeting rulings NN 17 and 18 of 2021

Starting from a brief reconstruction of the current legal framework, the essay introduces the single contributions of the issue, pointing out some of the most evident problems raised by judgments nos. 17 and 18 of 2021 on the vexata quaestio of the extensions of the so-called “beach concessions”, having specific regard to the difficulty of reconciling the assumption that administrative prolongations issued under general laws must be regarded as tamquam not essent with the ‘postponement’ of the effects of that statement to December the 31st 2023 and the risk (unfortunately not so improbable) that, even at that date, the law makers will indicate the criteria and procedures for the granting of concessions according to publicity, impartiality, and transparency principles required by EU law.

Fabio Ferraro

Diritto dell’Unione europea e concessioni demaniali: più luci o più ombre nelle sentenze gemelle dell’Adunanza Plenaria?

Il presente contributo si propone di formulare alcune osservazioni critiche sulle principali questioni di diritto dell’Unione affrontate dalle sentenze gemelle dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato. Tali sentenze si conformano per molteplici profili al diritto dell’Unione e richiamano in modo puntuale la giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, mentre per altri profili individuano delle soluzioni opinabili. Si condivide l’esigenza generale di assegnare le concessioni per mezzo di procedure ad evidenza pubblica, che l’Adunanza plenaria ha pienamente recepito. Nelle sentenze si ravvisa però qualche elemento di criticità, tanto sul piano pratico-applicativo quanto su quello teorico, in relazione al requisito dell’interesse transfrontaliero certo, al principio dell’effetto diretto verticale inverso e, soprattutto, al mantenimento dell’efficacia delle proroghe delle concessioni fino al 31 dicembre 2023. Si ritiene comunque che le sentenze siano destinate ad alimentare il dibattito anche nei prossimi anni, in quanto lasciano irrisolte alcune questioni.

European Union law and state-owned concessions: more lights or more shadows in the twin rulings of the Plenary Assembly?

This piece aims to provide some critical observations regarding the main issues of Union law addressed by the twin rulings of the Council of State in Plenary Meeting. These rulings, while they conform for many aspects to EU law and pertinently recall the consolidated case-law of the Court of Justice, with regard to certain other issues put forward questionable solutions. We share the general need to assign concessions by means of public procedures, which the Plenary Meeting has fully acknowledged. However, there are some critical aspects in the rulings, both from practical-applicative and theoretical standpoints, in their references to the requirement of a certain cross-border interest, to the principle of the reverse vertical direct effect and, above all, to the maintenance of the effectiveness of the extensions of concessions until 31 December 2023. In any event, it is probable that these rulings will fuel debate in the years to come, as they leave several issues unresolved.

Giuseppe Morbidelli

Stesse spiagge, stessi concessionari?

Le sentenze 17 e 18 del novembre 2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato hanno definitivamente stabilito, in virtù delle norme dei Trattati europei e della direttiva servizi del 2006 (c.d. Bolkestein), che le concessioni per uso turistico-ricreativo (o balneari) devono essere assegnate a seguito di procedure competitive, sicché le leggi dello Stato italiano che le hanno prorogate fino al 2033 sono da ritenersi non coerenti con tali norme e pertanto devono essere disapplicate sia dai giudici sia dalle stesse amministrazioni. Tuttavia, sia perché è oltremodo complesso dar corpo ad una legislazione che disciplini le procedure competitive per di più a fronte di una situazione frastagliatissima, sia soprattutto perché tali procedure richiederanno non poco tempo, il Consiglio di Stato, facendo uso del potere (invero discusso) di modulazione temporale degli effetti delle proprie sentenze, ha stabilito che le concessioni in essere rimangono comunque valide fino al 31 dicembre 2023. Il saggio intende mettere in luce che in ogni caso la situazione dei concessionari uscenti non è senza tutela. Questo perché: a) talune categorie (invero limitate) di concessioni sono o possono essere escluse dal campo di applicazione della direttiva servizi; b) deve essere corrisposto un serio indennizzo da parte dei concessionari subentranti, indennizzo che deve riguardare anche l’avviamento; c) i criteri che il legislatore ha l’obbligo di introdurre per disciplinare la materia devono far leva anche sulla esperienza maturata nel settore e in particolare nel territorio di riferimento, e dunque per forza di cose dare rilievo preminente ai concessionari uscenti e dovranno altresì contenere prescrizioni a tutela delle piccole e medie imprese come sono nella stragrande maggioranza dei casi sempre i concessionari uscenti. Questo dal punto di vista normativo. In via di fatto è poi da ritenere del tutto improbabile che le operazioni per l’aggiudicazione delle nuove concessioni, le quali a sua volta dovranno essere precedute dalla legislazione di riordino, possano essere completate entro il termine previsto dal Consiglio di Stato: si consideri che dovranno essere svolte oltre 11.000 procedure di gara per di più con riferimento a situazioni variegatissime e che dovrà essere determinata previamente anche la misura di indennizzo in quanto dato essenziale della procedura competitiva.

Same beaches, same concession-holders?

The rulings NN 17 and 18 of November 2021 of the Plenary Meeting of the Council of State definitively established, under the provisions of the European Treaties and the 2006 Services Directive (so-called Bolkestein), that concessions for recreational touristic (or bathing) use must be assigned following competitive procedures, so that the laws of the Italian State that extended them until 2033 are inconsistent with these rules and therefore must be disapplied by both judges and administrations themselves. However, because it is extremely complex to implement legislation that regulates competitive procedures, especially in the face of a very jagged situation, and above all, because these procedures will require considerable time, the Council of State, making use of power (indeed discussed) of temporal modulation of the effects of its rulings, established that the existing concessions remain valid until 31 December 2023. The essay intends to highlight that, in any case, the situation of outgoing concessionaires is not without protection. This because: a) certain (indeed limited) categories of concessions are or may be excluded from the scope of the Services Directive; b) serious compensation must be paid by the successor concessionaires, which must also include goodwill; c) the criteria that the legislator is obliged to introduce to regulate the matter must also leverage the experience gained in the sector and in the reference area, and therefore necessarily give prominent importance to outgoing concessionaires and must also contain prescriptions for the protection of small and medium-sized enterprises, such as the outgoing concessionaires in the vast majority of cases. This from a regulatory point of view. As a matter of fact, it is unlikely that the operations for the award of the new concessions, which must be preceded by the reordering law, could be completed within the deadline set by the Council of State: more than 11,000 tender procedures will have to be carried out with reference to highly varied situations and compensation must also be determined in advance as an essential data of the competitive procedure.

Marcella Gola

Il Consiglio di Stato, l’Europa e le ‘concessioni balneari’: si chiude una – annosa – vicenda o resta ancora aperta?

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le pronunce nn. 17 e 18 del 2021 affronta la controversia relativa all’applicazione della ‘direttiva Bolkestein’ alle concessioni demaniali con finalità turistico-ricreativa. La questione vede da tempo in atto una disputa tra gli operatori del settore e lo Stato italiano, sanzionato in ambito eurocomunitario per il ritardo nell’attuazione. Nella fattispecie l’obiettivo europeo dell’apertura dei mercati deve tuttavia considerare le peculiarità del turismo nazionale, da valorizzare come sistema, risorsa centrale per il nostro Paese non solo per estensione delle coste ma per lo stretto collegamento con i luoghi e la cultura locale. Anche la natura prevalentemente familiare delle imprese interessate ha un rilievo significativo; si tratta in entrambi i casi di elementi caratterizzanti che pesano sulla continuità delle gestioni, fattori di cui l’Amministrazione deve potere tenere conto nello svolgimento delle gare per la scelta dei concessionari, per garantire l’efficienza delle gestioni nell’interesse del mercato e in quello pubblico del concedente, dialogando anche con le Istituzioni europee per trovare un più adeguato bilanciamento. 

The Council of State, Europe and the ‘beach concessions’: is it closed a – long-standing – story or is it still open?

The Plenary Meeting of the Council of State, with the pronouncements nos. 17 and 18 of 2021, addresses the dispute concerning the application of the ‘Bolkestein Directive’ to maritime state property concessions for tourist-recreational use. The issue has long seen a dispute between the sector operators and the Italian State, sanctioned within the Euro-Community for the delay in implementation.
However, in this case, the European objective of opening the markets must consider the peculiarities of national tourism, to be enhanced as a system, a central resource for our country not only for the extension of the coasts but for the close connection with the local places and culture. The predominant nature of family businesses concerned is also significantly important; in both cases these are characterizing elements that weigh on the continuity of management, factors that the Administration must be able to consider in the conduct of tenders for the choice of concessionaires, to ensure the efficiency of management in the interest of the market and in the public interest of the grantor, also dialoguing with the European institutions to find a more adequate balance.

Ruggiero Dipace

L’incerta natura giuridica delle concessioni demaniali marittime: verso l’erosione della categoria

La vicenda delle concessioni demaniali per finalità turistico ricreative è emblematica del percorso evolutivo della categoria delle concessioni. L’affermazione del principio della gara pubblica porta ad alcune riflessioni sull’inquadramento giuridico delle concessioni. Queste fattispecie non possono rientrare fra i contratti, anche se a essi si avvicinano. Per cui appare preferibile, per mantenerne la natura pubblicistica l’inquadramento nell’ambito degli accordi amministrativi. Ciò non toglie che il diritto europeo stia portando a una graduale erosione della classica categoria delle concessioni in favore di una loro progressiva “contrattualizzazione”.

The uncertain legal nature of State-owned maritime concessions: towards the erosion of the category

The story of state-owned concessions is emblematic of the evolutionary path of the category of concessions. The affirmation of the principle of public tender leads to some reflections on the legal framework of concessions. These cases cannot be included among the contracts, even if they come close to them. Therefore it seems preferable, in order to maintain the administrative nature, the classification within the public agreements. The fact remains that European law is leading to a gradual erosion of the classic category of concessions in favor of their progressive “contractualisation”.

Marco Calabrò

Concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo e acquisizione al patrimonio dello Stato delle opere non amovibili: una riforma necessaria

Il contributo esamina la disciplina di cui all’art. 49 del Codice della navigazione, ai sensi del quale, al momento della cessazione del rapporto concessorio, le opere non amovibili realizzate su area demaniale sono automaticamente devolute a titolo gratuito allo Stato, a meno che quest’ultimo non decida di ordinarne la demolizione allo stesso concessionario. In particolare, l’Autore – dopo aver evidenziato alcuni profili di criticità che connotano la disciplina in esame – si prefigge di indagare se essa possa essere ritenuta oggi compatibile con un contesto regolativo ormai profondamente mutato, connotato da concessioni di breve durata e il cui affidamento è sempre assoggettato a procedure selettive concorrenziali.

Maritime State property concessions for tourist-recreational use and acquisition of non-removable constructions to the State heritage: a necessary reform

This paper examines the art. 49 of the Italian Navigation Code, under which – at the time of the concession relationship expires – the non-removable constructions built on the maritime State property are automatically and free of charge acquired by the State, unless the latter decides to order their demolition. In particular, the Author – after having highlighted some critical issues that characterize this discipline – aims to investigate whether it can be still considered compatible with a profoundly changed regulatory framework, characterized by short-term concessions and the obligation to award them by tender.

Elisabetta Lamarque

Le due sentenze dell’Adunanza plenaria… le gemelle di Shining?

Il contributo si sofferma criticamente sulla circostanza che le due sentenze gemelle dell’Adunanza plenaria sulle concessioni balneari n. 17 e n. 18 del 2021 prendano indebitamente in prestito dalla Corte costituzionale alcuni suoi strumenti, e in particolare i controlimiti e la limitazione degli effetti temporali delle proprie decisioni. Nelle conclusioni il contributo ricorda come il parallelismo tra i due organi – la Corte costituzionale e il giudice amministrativo – sia un elemento da sempre presente, anche se spesso latente, nel nostro ordinamento.

The Twin Decisions of the Plenary Session of the Italian Council of State… The Twins from The Shining?

The essay critically observes that the twin decisions of the Plenary Session of the Italian Council of State No. 17 and No. 18 of 2021 on concessions of State-owned maritime, lakeside and waterway property used for touristic and recreational purposes unduly borrow from the Constitutional Court some of its tools and remedies, such as the “counter-limits” and the limitation of temporal effects of its judgments. In its conclusions, the essay points out that the parallelism between the administrative judge and the Constitutional Court has been always present, even if dormant, in the Italian legal system.

Renato Rolli e Dario Sammarro

L’ obbligo di “disapplicazione” alla luce delle sentenze n. 17 e n. 18 del 2021 del Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria)

Il presente contributo ha ad oggetto l’analisi della recente Plenaria con particolare riferimento alla disapplicazione della norma interna in contrasto con quella sovranazionale. Ci si sofferma, seppur in linea generale, sui poteri di disapplicazione. Si parte dall’assunto secondo il quale essi sono riconosciuti nel diritto interno al Giudice. Si vuole sottolineare come la Pubblica Amministrazione sia ancora oggi soggetto giuridico al quale il Legislatore non riconosce un vero e proprio potere di disapplicazione; evento, questo, che continua a destare perplessità nonostante le numerose posizioni della Giurisprudenza che, in materia, hanno tentato di tracciare un percorso interpretativo univoco. Si analizzano le disposizioni normative più rilevanti e si richiamano autorevoli posizioni della Dottrina. Il contributo ha lo scopo di stimolare riflessioni ed osservazioni critiche, anche in ottica futura ed in merito alla concreta applicazione delle indicazioni che la Plenaria rivolge a Parlamento, Governo ed operatori economici.

The obligation of “disapplication” in light of the sentences n. 17 and n. 18, 2021, of the Council of State (Plenary Session).

The present paper has as its object the analysis of the recent Plenum, with a particular reference to the disapplication of the internal laws when in contrast with the supranational ones. We focus, even if in general terms, on the powers of disapplication. Starting from the assumption that they are conferred to the Judge by the national law, we want to underline how the Public Administration is still a legal entity to whom the Legislator does not recognize a real power of disapplication. Event, this latter, that keeps raising perplexities notwithstanding numerous positions of the existing Jurisprudence that tried to trace a univocal interpretative path on the subject. We analyze the most relevant normative dispositions and refer to renowned positions of the Doctrine. This work wants to encourage reflections and critical observations, even in a future perspective and with regard to the concrete application of the indications that the Plenum addresses to the Parliament, to the Government and to the economic operators.

Enrico Zampetti

La proroga delle concessioni demaniali con finalità turistico-ricreativa tra libertà d’iniziativa economica e concorrenza. Osservazioni a margine delle recenti decisioni dell’Adunanza Plenaria

Nell’esaminare le recenti decisioni dell’Adunanza Plenaria sulle proroghe delle concessioni demaniali marittime, il contributo sottolinea che ciò che il diritto europeo vieta sono le proroghe automatiche e generalizzate, ma non necessariamente le proroghe rapportate alle circostanze concrete, le quali mirino a tutelare le legittime aspettative dei concessionari uscenti, soprattutto nei casi in cui si renda necessario garantire il riequilibrio economico della concessione. Lo stesso sembra valere per il diritto interno, laddove l’ammissibilità di proroghe parametrate sulla specificità dei singoli casi potrebbe trovare giustificazione nel rapporto tra libertà d’iniziativa economica e concorrenza, così come precisato dalla più recente giurisprudenza costituzionale. L’Adunanza Plenaria non affronta specificamente la questione da questa angolazione e la prospettata disapplicazione non pare garantire un’adeguata soluzione al problema dei concessionari uscenti.

The extension of marine state property concessions between freedom of economic initiative and competition. Observations on the recent decisions of the Plenary Session

In examining the recent decisions of the Plenary Session on the extensions of marine state property concessions, the contribution underlines that what European law prohibits are automatic and generalized extensions, but not necessarily extensions related to concrete circumstances, which aim to protect legitimate expectations of outgoing concessionaires, especially in cases where it is necessary to ensure the economic rebalancing of the concession. The same seems to apply to domestic law, where the admissibility of extensions based on the specificity of individual cases could be justified in the relationship between freedom of economic initiative and competition, as specified by the most recent constitutional jurisprudence. The Plenary Session does not specifically address the issue from this angle and the proposed non-application does not guarantee an adequate solution to the problem of outgoing concessionaries.

Giovanna Iacovone

Concessioni demaniali marittime tra concorrenza e valorizzazione

Il tema delle concessioni demaniali marittime in generale e quello delle concessioni balneari in particolare esprimono in modo paradigmatico il complesso rapporto, talvolta tracimante in conflitto, tra esigenze proprie della cura dell’interesse pubblico e quelle sottese agli interessi economici nel quadro dello spazio europeo e globale del mercato. In tale rapporto che il legislatore nazionale è chiamato a governare bilanciando, attraverso il principio dell’utilità sociale, regole e libertà di iniziativa economica, si inserisce la “filosofia” eurounitaria che, nel favorire il mercato in quanto condizione per lo sviluppo dell’economia, pone regole concorrenziali volte a superare gli steccati innalzati dagli interessi economici consolidati. In tale contesto si inseriscono le due pronunce gemelle assunte dal Consiglio di Stato in Adunanza plenaria che, tuttavia, rischiano di incrementare incertezza. In tale prospettiva, nonché alla luce dei principi costituzionali, il contributo intende fornire alcuni parametri per un nuovo inquadramento assiologico delle concessioni balneari che tenga conto delle caratteristiche dei beni oggetto del rapporto concessorio.

Maritime State property concessions between competition and promotion

The issue of maritime concession in the general sense, and that of beach concessions specifically, is a paradigmatic expression of the complex relationship, at many times conflicting, between the requirements of public interest and those of economic interests within the European and global market space. In this relationship, which the national legislator is called to manage by balancing, through the principle of social utility, rules and freedom of economic initiative, is part of the European Union ‘philosophy’ which, in favouring the market as a condition for the development of the economy, lays down competition rules aimed at overcoming the fences raised by consolidated economic interests. This is the context in which the twin pronouncements made by the Council of State in plenary session are to be found, which, however, risk increasing uncertainty. In this perspective, as well as in the light of constitutional principles, the contribution intends to provide some parameters for a new axiological framework of bathing concessions that takes into account the characteristics of the goods that are the object of the concessionary relationship. 

Marco Ragusa

Demanio marittimo e concessione: quali novità dalle pronunce del novembre 2021?

L’articolo illustra il ruolo giocato dall’istituto concessorio all’interno della nozione giuridica di demanio marittimo. A dispetto dei principi di inalienabilità (art. 823, c. I, Cod. civ.) e di “compatibilità” tra uso concesso e pubblico uso (art. 36 Cod. nav.), le facoltà di godimento e disposizione delle pubbliche amministrazioni si sono caratterizzate, fino a tempi molto recenti, per l’assenza di limiti effettivi e di una vincolante predeterminazione dei fini. Questo assetto non è mutato allorché il legislatore ha accolto le proposte della dottrina tendenti all’introduzione di strumenti di pianificazione portuale e costiera: la generale ineffettività di tali previsioni normative, infatti, attesta a tutt’oggi l’indeterminatezza del rapporto tra le nozioni di concessione e di demanio marittimo. Le recenti pronunce del giudice amministrativo riguardano solo indirettamente il tema, ma contengono argomenti utili alla definizione dei suoi aspetti problematici.

Maritime domain and concession: what news from the November 2021 rulings?

The article describes the role played by the notion of concession in the legal framing of maritime State property. In spite of the principles of non-marketability (art. 823, c. I, Cod. civ.) and “compatibility” between private and public use (art. 36 Cod. nav.), the public authorities’ rights of disposal, until very recent times, were characterized by the absence of actual limits and binding predeterminations of purposes. This order has not changed when the legislator has accepted the proposals of the scholars, aimed to the introduction of seaports and ‘coastal’ public property planning instruments: in fact, the general ineffectiveness of such regulatory provisions still today testifies the indeterminacy of the relationship between the notions of concession and maritime domain. The latest rulings of the administrative judge only indirectly concern this topic, although they contain useful statements to the definition of its problematic aspects.

Piergiuseppe Otranto

Proroga ex lege delle concessioni balneari e autotutela

Gli atti idonei a determinare gli effetti conseguenti alla proroga ex lege delle concessioni balneari devono qualificarsi come provvedimenti amministrativi e non già come atti meramente “dichiarativi” della volontà espressa dalla legge. Tali provvedimenti – in quanto adottati sulla base di una norma nazionale contraria al diritto Ue – sono affetti da anticomunitarietà indiretta e sono, pertanto, annullabili secondo le regole dell’ordinamento nazionale. L’Amministrazione è titolare del potere/dovere di annullare d’ufficio – entro il termine perentorio di dodici mesi ex art. 21 nonies l. n. 241/1990, applicabile anche nel caso di specie – i provvedimenti di proroga adottati in forza della l. n. 145/2018, garantendo così, in assenza di un affidamento meritevole di tutela in capo ai concessionari, l’uniforme applicazione del diritto Ue.

Automatic extension of concessions for state-owned maritime property and administrative review

The individual provisions of Public Authorities which, according to Italian law, determine the automatic extension of existing concessions for state-owned maritime property used for tourism and recreational purposes, must be considered administrative measures with constitutive effects, and not merely acts with a purely “declaratory” value of will expressed by law. These provisions – based as they are on a national regulation incompatible with EU law – should be considered unlawful and should be submitted to administrative or judicial review, according to national rules. Therefore, Public Authorities have the power to annul such provisions (within the peremptory term of twelve months pursuant to art. 21 nonies of the Italian “Administrative Procedure Act”, law n. 241/1990, which applies in these cases), thus guaranteeing the uniform application of EU law in the absence of legitimate expectations of the concessionaires themselves.

Beniamino Caravita di Toritto e Giuseppe Carlomagno

La proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime. Tra tutela della concorrenza ed economia sociale di mercato. Una prospettiva di riforma

Il saggio prende in esame i principi comunitari, contenuti nella Direttiva Bolkestein e nella sentenza della Corte di Giustizia C-458/14 e C-67/15 del 14.7.2016, secondo cui le concessioni aventi ad oggetto beni del demanio marittimo devono essere assegnate previa procedura di selezione tra gli aspiranti. Il legislatore nazionale, anche dopo il 2016, ha continuato a disporre proroghe automatiche ai concessionari uscenti (da ultimo sino al 2033). Nelle conclusioni, si esporranno taluni spunti su un tentativo concreto di riforma del settore.

The automatic extension of State-owned maritime concessions. Between competition and social market economy. A reform perspective

The essay examines the EU principles emerging from the Bolkestein Directive and the Court of Justice judgment no. 458/14 of 14.7.2016, according to which concessions of State owned maritime assets must be assigned after a selection procedure among the applicants. Even after 2016, the national legislation has continued to arrange automatic extensions to outgoing concessionaires (most recently until 2033). In the conclusions, some ideas on a concrete attempt to reform the sector will be set out.

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sommario

saggi

Gustavo Zagrebelsky, Il tempo e lo spazio del “capro espiatorio”. Del paradosso della dignità in carcere …. 1
Claudio De Fiores, Interpretazione delle leggi e interpretazione costituzionale ….13
Tatiana Guarnier, Legge di delega e questione di fiducia. Appunti su una convivenza sospetta …. 51
Antonio Iannuzzi, Crisi economico-finanziaria e decreti-legge “manifesto”. Sulla dubbia legittimità costituzionale delle numerose previsioni dichiarate salvifiche ed urgenti che differiscono i loro effetti al momento dell’adozione delle norme di attuazione …. 105

osservatorio

Flaminia Aperio Bella, Studio sull’attuale consistenza delle nozioni di impresa pubblica e organismo di diritto pubblico …. 139

attualità

Marco Olivetti, La forma di governo nella costituzione tunisina del 2014 …. 195

recensioni

Giuseppe Morbidelli, Poteri impliciti. Recensione a Cristiano Celone, La funzione di vigilanza e regolazione dell’Autorità sui contratti pubblici, Milano 2012 …. 223

Abstract

Gustavo Zagrebelsky, Il tempo e lo spazio del “capro espiatorio”. Del paradosso della dignità in carcere

L’Autore compie una riflessione sul carcere, muovendo dal rapporto che esiste tra esso e i principi costituzionali. Dopo alcune considerazioni sulla funzione sociale del capro espiatorio, l’Autore afferma che l’idea della conciliabilità tra la dignità umana e la condizione carceraria in quanto tale è una nobile illusione, perché il carcere contraddice qualsivoglia concezione della dignità, essendo quello, nonostante il riconoscimento di diritti in capo ai detenuti, un microcosmo avulso dalla comune condizione umana. L’Autore prosegue poi la riflessione evidenziando come secondo Costituzione la pena carceraria dovrebbe essere considerata extrema ratio, perché è soltanto fuori dal carcere che è possibile la risocializzazione del condannato. Di qui, la proposta di ripensare alle pene in una prospettiva non segregante: l’Autore considera alternative possibili le sanzioni restitutorie e risarcitorie così come la giustizia riparativa, restaurativa, riconciliativa.

The Time and the Space of the “Scapegoat”. On the Paradox of Dignity in Prison

The Author meditates on prison, moving from the relationship existing between prison and constitutional principles. After some considerations on the social function of the scapegoat, the Author affirms that the idea of a possible conciliation between human dignity and detention as such is a noble illusion. The prison, indeed, contradicts any concept of dignity, because, despite the recognition of some rights for the detainees, it is a microcosm divorced from common human condition. The Author proceeds noting that, according to the Constitution, the detention sentence should be considered as a means of last resort, because it is only outside prison that the re-socialization of the convicted can be pursued. Consequently, he proposes a reorganization of penalties in a non-segregating perspective: the Author considers possible alternative sanctions (i.e.: restoration and restitution) as well as restorative, reparative and reconciliative justice.

Claudio De Fiores, Interpretazione delle leggi e interpretazione costituzionale

L’Autore esamina il rapporto fra l’interpretazione della Costituzione e l’interpretazione delle leggi, analizzando in particolare le differenti tecniche interpretative delle norme giuridiche: interpretazione giudiziale, interpretazione autentica, interpretazione dottrinale. In questa prospettiva l’articolo ripercorre le principali tappe del pensiero giuridico: il metodo scientifico di Savigny, il procedimento spirituale di Kelsen, il realismo giuridico di Ross, la teoria originalista americana, la teoria della bivalenza di Dworkin. Secondo l’Autore con l’entrata in vigore della Costituzione sarebbe emersa una nuova teoria dell’interpretazione che utilizza tecniche e strumenti differenti da quelli impiegati generalmente per l’interpretazione delle leggi.

Interpretation of Acts and Constitutional Interpretation

The Author examines the relationship between the interpretation of the Constitution and the interpretation of acts and especially the different methods of interpreting the rules of law: judicial interpretation, interpretative acts, interpretation of legal doctrine. In this perspective, the article analyzes the development of the legal literature: the scientific method of Savigny, the spiritual way of Kelsen, the legal realism of Ross, the original intent of the American jurists, the theory of the bivalence of Dworkin. The Author considers that the Constitution has meant the emergence of a new theory of legal interpretation that uses other instruments than those are generally applied for the interpretation of the acts, leading to the achievement of a specific statute for the interpretation of constitutional law.

Tatiana Guarnier, Legge di delega e questione di fiducia. Appunti su una convivenza sospetta

Il saggio studia le più recenti prassi della delegazione legislativa, con particolare riguardo al procedimento di formazione della legge di delega. Constatato un frequente uso della questione di fiducia su maxi-emendamenti integralmente sostitutivi del testo della legge di delega, l’autrice studia i profili di incostituzionalità di queste prassi, sia con riferimento all’art. 76 Cost., sia con riferimento all’art. 72, comma quarto, Cost.
Nel silenzio che la Costituzione riserva all’istituto della questione di fiducia e a quello degli emendamenti, il saggio ricostruisce il quadro costituzionale di riferimento, dimostrando l’incompatibilità con la legge di delega della questione di fiducia, per come disciplinata dai regolamenti parlamentari, con l’aiuto della giurisprudenza costituzionale che ha contribuito negli ultimi anni a delineare il rapporto fra Governo e Parlamento nell’esercizio di altra funzione normativa primaria (quella di decretazione d’urgenza).
Dall’analisi emergono numerosi profili di incostituzionalità, sia per il mancato rispetto della separazione delle funzioni, sia per la sovrapposizione fra soggetto delegante e soggetto delegato, sia per il mancato rispetto della riserva di Assemblea, sia per le alterazioni della forma di governo che ne conseguono. Queste violazioni risultano aggravate quando la questione di fiducia viene apposta su maxi-emendamenti, ragione per cui il lavoro dedica un apposito spazio alle relative prassi ed alle specifiche ragioni di incostituzionalità.

Enabling Act and Vote of Confidence. Notes on a Suspicious Cohabitation

The essay studies the more recent practices of enabling legislation, with particular regard to the procedure of creation of the enabling acts. Noted a frequent use of the vote of confidence on maxi-amendments that integrally replace the text of the enabling act, the author studies the issues of unconstitutionality of these practices, both with reference to art. 76 of the Constitution, and with reference to art. 72, par. 4, of the Constitution.
As the Constitution is silent both on the vote of confidence and the amendments, the article retraces the constitutional framework, demonstrating the incompatibility between enabling acts and vote of confidence, as regulated by parliamentary rules, with the support of the constitutional case-law that in recent years has contributed to define the relationship between Government and Parliament in the exercise of another primary legislation function (that of urgent decrees).
The analysis reveals several unconstitutionalities: the incompliance of the separation of competences, the overlapping between enabling and enabled bodies, the incompliance of the parliamentary debate’s reservation, and the alterations of the form of government that these practices imply. These violations are worsened when the vote of confidence concerns maxi-amendments, so the work devotes a particular attention to this practice and to its specific reasons of unconstitutionality.

Antonio Iannuzzi, Crisi economico-finanziaria e decreti-legge “manifesto”.

Sulla dubbia legittimità costituzionale delle numerose previsioni dichiarate salvifiche ed urgenti che differiscono i loro effetti al momento dell’adozione delle norme di attuazione La ragione genetica degli ultimi tre governi che si sono succeduti è stata quella di fronteggiare la dirompente crisi economico-finanziaria in atto. Lo strumento privilegiato per far fronte all’emergenza economica è stato il decretolegge. Tuttavia, i decreti che sono stati adottati hanno fatto ampiamente ricorso, per diverse ragioni, a norme non immediatamente applicative, ma destinate ad acquistare efficacia solo a seguito dell’adozione di atti secondari.
Il saggio analizza l’azione dei due governi che hanno preceduto quello attualmente in carica, facendo emergere, attraverso l’analisi dei dati quantitativi, come il tasso di attuazione delle norme contenute nei decreti-legge anticrisi sia davvero molto basso. Se di per sé il ricorso eccessivo da parte di un decreto legge a norme secondarie costituisce una patologia, la ricorrente mancata adozione delle norme attuative rappresenta una conferma dell’incostituzionalità di tali decreti per l’evidente insussistenza del presupposto costituzionale della straordinaria necessità e urgenza.

Economic and Financial Crisis and Token Decree-law. About the Doubtful Constitutional Legitimacy of Many Acts Declared Urgent and Necessary to Save the State Whose Effects Are Postponed to the Adoption of the Norms of Implementation

The genetic reason behind the creation of the last three governments has been the necessity to deal with the serious economic and financial crisis. The instrument preferred to face the economic emergency has been the decree-law. Nevertheless, the decrees adopted have frequently used, for different reasons, norms that are not self-executing but that will become effective only after the adoption of secondary acts.
This paper analyses the action of the two governments that had come before the one now in charge, with the aim to underline, through the exam of the quantitative data, that the rate of implementation of the norms contained in the anticrisis decree-laws is very low. Besides the fact that the excessive use of secondary norms into decree-laws indicates a pathology, the frequent missed adoption of norms of implementation represents a confirmation of the unconstitutionality of these decrees because of the clear lack of the constitutional requirement of the extraordinary necessity and urgency.

Flaminia Aperio Bella, Studio sull’attuale consistenza delle nozioni di impresa pubblica e organismo di diritto pubblico

Lo scritto prende le mosse da recenti pronunce giurisdizionali e evoluzioni normative per riflettere sull’attuale consistenza delle nozioni di impresa pubblica e organismo di diritto pubblico nell’ambito del sistema dell’affidamento di commesse pubbliche, con particolare riferimento ai settori di acqua, energia, trasporti, telecomunicazioni, gas e poste (ex esclusi). Tenendo a mente la rigida funzionalizzazione che ha guidato l’elaborazione e l’evoluzione delle due figure in ambito eurounitario, l’analisi dell’ambito soggettivo di applicazione delle regole di evidenza pubblica è condotta evidenziando le differenze tra impresa pubblica e o.d.p. e rifuggendo da semplicistici riferimenti alla nozione di “pubblica amministrazione”. L’applicazione dell’approccio scelto al dibattito sull’ambito oggettivo di operatività del regime ad evidenza pubblica negli affidamenti nei settori speciali consente di (i) delineare il confine tra le attività “strumentali”, in cui trovano applicazione le regole evidenziali, e quelle in cui tali norme non hanno ragione di operare, con ciò che ne discende in termini di giurisdizione competente a conoscere delle relative controversie, (ii) riconsiderare
la nozione di o.d.p. in parte qua.

About the Notions of “Public Undertaking” and “Bodies Governed by Public Law”

In the light of some recent court decisions and legislative reforms, the article focuses on the notions of “public undertaking” and “bodies governed by public law” within the system of public procurement, especially in the water, energy, transport and postal services sectors. According to the strict functionalization that guided the development of the two notions in EU law, the analysis of the subjective scope of application of procurement procedures is carried out highlighting the differences between “public undertaking” and “bodies governed by public law”, avoiding references to the notion of “public administration”. If the same approach is applied to the objective scope of application of procurement procedures in the above sectors it allows (i) to identify the contracts awarded “for purposes other than the pursuit of their activities” in water, energy, transport and postal services, where procurement procedures are not applicable (with relevant consequences on the competence for judicial review), (ii) to reconsider the notion of “o.d.p. in parte qua”.

Marco Olivetti, La forma di governo nella costituzione tunisina del 2014

La Costituzione tunisina del 2014, che costituisce il risultato del complesso processo costituente apertosi dopo la caduta del presidente Ben Alì nel 2011, contiene una disciplina dettagliata degli organi di governo fra cui è distribuita la funzione di indirizzo politico (Assemblea dei Rappresentanti del Popolo, Presidente della Repubblica, Capo del Governo): essa regola la formazione, il funzionamento, le competenze di tali organi ed i rapporti fra di essi. Le caratteristiche principali della forma di governo tunisina sono un parlamento monocamerale ed un potere esecutivo di carattere dualistico, fra le cui due “teste” – il Presidente della Repubblica e il Capo del Governo – è previsto un preciso sistema di checks and balances. Malgrado una disciplina dei rapporti fra tali organi che utilizza varie tecniche del parlamentarismo razionalizzato (la regolazione dettagliata della formazione del governo e del rapporto fiduciario, nonché delle forme di partecipazione del Presidente della Repubblica al processo decisionale politico), non è per il momento chiaro se il sistema tunisino di governo sia collocabile fra i regimi parlamentari o fra quelli di carattere semipresidenziale e, in questa seconda eventualità, di quale tipo di semipresidenzialismo si tratti. La prassi che va emergendo dopo l’entrata in vigore della Costituzione sembra far intravedere un ruolo non meramente rappresentativo del Capo dello Stato, ma all’interno di un contesto pluralistico, che dovrebbe differenziare sensibilmente la forma di governo tunisina dal presidenzialismo autoritario tuttora dominante nel mondo arabo.

The System of Government in the Tunisian Constitution of 2014

The Constitution of Tunisia, adopted in 2014, is the result of the complex process of constitution-drafting that begun in 2011 after the fall of president Ben Alì and includes a detailed regulation of the governing authorities between which the political power is shared (Assembly of People’s Representatives, President, Head of the Government): the Constitution regulates the formation, the working and the competences of such authorities, as well as their respective relations. The main characters of the Tunisian system of government are a singleChamber Parliament and the dualistic structure of the executive power: the Constitution foresees a system of checks and balances between the two “heads” of the Executive (the President and the Head of the Government). Notwithstanding a regulation of the relations between such authorities that is clearly inspired to the techniques of the so-called “rationalized parliamentarism” (the detailed regulation of the formation of the government and of the relation of confidence between Parliament and Government, as well as the regulation of the forms in which a participation of the President to the decision-making process), it is not clear for the moment if the Tunisian system of government should be included between the parliamentary or between the semi-presidential systems, and, in this second case, which kind of semi-presidential government should it be. The constitutional practice that is emerging after the entry into force of the Constitution outlines a non merely representative role for the Head of the State, but in a pluralistic context, that is supposed to distinguish clearly the Tunisian system of government from the forms of authoritarian presidentialism that currently still prevail in the Arab world.

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sommario

saggi

Giuseppe Morbidelli, Diritto ed economia. Le ragioni di un numero monografico…609
Maurizio Fioravanti, Cultura costituzionale e trasformazioni economico-sociali: l’esperienza del Novecento….617
Vincenzo Ferrari, Le metamorfosi delle funzioni e della struttura del diritto tra globalizzazioni e crisi economica….629
Alessandro Petretto, Costituzionalizzazione dell’equilibrio di bilancio, stabilità e crescita economica….645
Gonzalo Maestro Buelga, La costituzionalizzazione dell’equilibrio di bilancio nella riforma dell’art. 135 della Costituzione spagnola…669
Françoise Fraysse, Le influenze della “regola d’oro” sulla legittimità democratica in Francia….697
Matthias Hartwig, La costituzionalizzazione del pareggio nella Costituzione tedesca….711

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Abstract

Il Trattato sulla stabilità di bilancio, sul coordinamento e sulla Governance nell’Unione Economica e Monetaria (c.d. Fiscal compact) e le recenti leggi di revisione costituzionale approvate in Germania, Spagna, Italia, come pure la revisione francese poi non coltivata in seguito alla elezione del Presidente Hollande, volte a costituzionalizzare il pareggio di bilancio, hanno suscitato una elevata attenzione (anche) da parte dei costituzionalisti per la fondamentale ragione che vanno ad incidere sugli strumenti di politica economica a disposizione dei pubblici poteri e dunque sullo stesso perimetro di capacità di indirizzo politico di Parlamento e Governo. È noto del resto che la legge di bilancio ha storicamente un ruolo centrale nello sviluppo dei rapporti tra Parlamento e Governo e dunque
nella delineazione della stessa forma di governo. I contributi di questo fascicolo di Diritto e Società intendono fare il punto sulle tante tematiche che ruotano attorno al Trattato e alle revisioni costituzionali ad esso collegate. Ciò è fatto attraverso analisi accurate e da angolazioni diverse. L’analisi di teoria generale di Maurizio Fioravanti mette in luce la inadeguatezza di un sistema costituzionale fondato sullo Stato nazionale, sulla rappresentatività degli organi costituzionali, sul primato della legge, dato che oggi si devono regolare interessi collocati oltre le sedi tradizionali, al di fuori dunque del perimetro e della giurisdizione della sovranità nazionale, mentre tuttora non si vede l’emergere di una autorità idonea ad affrontare e risolvere le asimmetrie e i conflitti, che a loro volta impattano sulla stabilità degli Stati nazionali. L’analisi attraverso l’ottica della sociologia del diritto di Vincenzo Ferrari mette in luce le difficoltà del diritto tradizionalmente inteso e democraticamente elaborato e prodotto a regolare situazioni ed eventi frutto della globalizzazione e di attori esterni alle pubbliche istituzioni. La disamina della disciplina costituzionale che prescrive il pareggio di bilancio attraverso l’ottica della scienza delle finanze, svolta da Alessandro Petretto, percorre tutto il dibattito scientifico degli economisti a partire dal fondamento teorico della regola del bilancio strutturale, passando attraverso misurazioni sull’efficacia delle misure economiche, al fine di dimostrare che il pareggio di bilancio non è incompatibile con una crescita sostenuta se le entrate fiscali sono rivolte al finanziamento di una componente della spesa pubblica che risulta produttiva. Le analisi delle analoghe revisioni costituzionali quali approvate o comunque progettate in altri Paesi europei, condotte da Francoise Fraysse per la Francia, da Gonzalo Maestro Buelga per la Spagna e da Matthias Hartwig per la Germania, mettono in luce come la fonte ispiratrice di tali revisioni sia sempre nelle regole europee, a testimonianza di come sia comune l’esigenza di razionalizzare ed equilibrare la contabilità pubblica. L’analisi comparata mette altresì in luce come comuni siano anche i problemi della giustiziabilità del bilancio, i problemi di individuazione e definizione delle fasi congiunturali che consentono eccezioni al divieto di indebitamento, il dibattito circa gli effetti negativi sul piano della tutela dei diritti che la costituzionalizzazione della priorità assoluta dell’equilibrio del bilancio determina, per quanto si dica anche che il principio dell’equilibrio di bilancio costituisce un principio tecnico, neutrale, di buon governo economico e dunque compatibile con una panoplia di politiche economiche. E tuttavia, proprio i contributi sulle revisioni costituzionali a livello europeo fanno emergere anche significative differenze con quanto accaduto in Italia: in particolare, si nota come la riforma spagnola e quella progettata in Francia siano meno rigide della revisione portata a termine dell’art. 81 Cost., non precludendo la possibilità di ricorrere al debito per finanziare ad es. infrastrutture, ricerca e in genere investimenti propedeutici a creare sviluppo, di modo che la sensazione che si ricava dalla lettura complessiva dei diversi interventi contenuti in questo fascicolo è che il nostro legislatore costituzionale ha introdotto regole che limitano più del necessario lo spazio di sovranità economica del nostro Paese.

The Treaty on fiscal stability, coordination and governance in the Economic and Monetary Union (the so called Fiscal compact) and the recent constitutional laws designed to introduce in the Constitution the principle of a balanced budget (approved in Germany, Spain and Italy) as well as the French revision (began but uncultivated after the election of the President Hollande), have generated a high level of attention among constitutionalists for the fundamental reason that they influence the economic policy tools available for public authorities and, therefore, the boundaries of a possible political direction by the Parliament and the Government. It is known, moreover, that the budget law has historically a central role in the relationship between Parliament and Government, and therefore in the delineation of the same form of government. The essays collected in this number of the Review are meant to evaluate the many issues pivoting around the Treaty and the constitutional amendments linked to it. This is done through careful analysis conducted from different angles. The theoretical analysis of Maurizio Fioravanti highlights the inadequacy of a constitutional system based on the nation-state, on representative constitutional bodies and on the primacy of law, to regulate interests placed beyond the traditional homes, outside of the perimeter and the jurisdiction of national sovereignty, in the permanent absence of an authority able to face and resolve the asymmetries and conflicts that today impact on the stability of nation-states. The law-sociological analysis of Vincenzo Ferrari highlights the difficulties of law – as traditionally understood, democratically elaborated and produced in regulating situations and events resulting from the globalization and the will of actors external to public institutions. The examination of the constitutional discipline that requires a balanced budget, conducted by Alessandro Petretto through the lens of financial science, moves from the scientific debate concerning the theoretical foundation of the structural budget rule, passing through measurements on the effectiveness of economic measures, in order to demonstrate that a balanced budget is not incompatible with a sustained growth, if fiscal entries are directed to finance a productive component of public spending. The analyzes of constitutional amendments approved or otherwise designed in other European countries, conducted by Francoise Fraysse with regard to France, Gonzalo Maestro Buelga with regard to Spain and Matthias Hartwig with regard to Germany, highlight how the inspiration source of these revisions is always on European rules, demonstrating how common is the need to rationalize and balance the public accounting. The comparative analysis highlights also how common are the problems of justiciability of budget laws, the problems of identification and definition of short-term phases that allow exceptions to the prohibition of recurring to public debt, the debate about the negative effects on the level of protection of rights that the constitutional principle of the priority of a balanced budget determines, taking into consideration, on the other hand, that the principle of a balanced budget is a technical, neutral, good economic
governance principle, and thus compatible with a panoply of economic policies. However, the essays concerning these constitutional amendments highlight significant differences with the Italian one: in particular, it is noted that the Spanish reform and the France draft are less firm than the amended art. 81 of the Italian Constitution, not precluding the possibility of recurring to public debt to finance, for instance, infrastructures, research and investments aimed to create developments, so that the result of an overall reading of the various contributions collected in this number is that our constitutional legislator has introduced rules that restrict more than necessary the space of economic sovereignty of our Country.