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Sommario

saggi

Michele Della Morte, Diritto di decidere e cultura costituzionale. Un’interpretazione della questione catalana ….619
Ruggiero Dipace, L’attività di programmazione come presupposto di decisioni amministrative …. 647
Emiliano Frediani, Il modello processuale di Franz Klein: dal conflitto alla funzione di mediazione del responsabile del procedimento …. 697
Marco Olivetti, Le origini del regime parlamentare in Canada: il Constitution Act (1791), l’Act of Union (1840) ed il riconoscimento per via convenzionale del responsible government (1848) …. 743
Enrico Zampetti, La nuova nozione di comportamento amministrativo …. 801

osservatorio

Donato Vese, Il preavviso di rigetto tra efficienza e garanzia dell’azione amministrativa …. 819

attualità

Luca Giacomelli, Il cibo come bene fondamentale e il ruolo innovativo delle urban food policies …. 869
Giovanni Guzzardo, Note sull’amministrazione di risultato nella pianificazione strategica regionale delle risorse economiche: organi di valutazione e buon andamento …. 905

Abstract

Michele Della Morte, Diritto di decidere e cultura costituzionale. Un’interpretazione della questione catalana

La dialettica tra gli organi del potere centrale spagnolo e quelli del potere regionale catalano risulta, negli ultimi anni, connotata dalla progressiva radicalizzazione delle rispettive posizioni, accompagnata da un processo di reciproca e costante delegittimazione. Alla base del contrasto si pone la rivendicazione del proprio dret a decidir da parte della comunità catalana. L’autore analizza dapprima i caratteri di tale preteso diritto, evidenziando l’eccedenza del suo contenuto rispetto alle istanze di autodeterminazione tradizionalmente intese nell’ambito del diritto internazionale. Prendendo, quindi, le mosse dalla riflessione sulla natura e sulle cause di quella che viene definita la più grave crisi della democrazia spagnola a far data dalla morte di Franco, la disamina suggerisce la prospettiva di un percorso che conduca alla sua composizione. Percorso che, facendo leva sulla portata innovatrice dei principi ispiratori del costituzionalismo democratico, sia alternativo tanto alla miope rigidità del metodo adoperato dal governo centrale spagnolo, quanto ad una rappresentazione della funzione del popolo, nell’ambito del sistema, svincolata dal concetto di limite, che sembra essere la reale materia del contendere.

Right to Decide and Constitutional Culture. An Interpretation of the Catalan Question

The dialectic between the authorities of central Spanish power and those of the Catalan regional power turns out to be marked by the progressive radicalisation of their respective positions over recent years, combined by a process of mutual and permanent delegitimization. The claim of their own dret a decidir, made by the Catalan community, is at the heart of the conflict. First and foremost, the author analyses the features of such a claimed right, highlighting the surplus of its content compared to the requests for self-determination, traditionally intended in the International law field. Thus, being based upon the reflection on the nature and on the causes of what is referred to as the most serious crisis since the death of Franco, the essay suggests the perspective of a possible way of resolution. Such a path, relying on the innovative scope of the inspiring principles of democratic constitutionalism, is supposed to be alternative both to the short-sighted rigidity of the method used by the Spanish central government, as to a representation of the function of the people, within the system, freed from the concept of limit, which seems to be the real purpose.

Ruggiero Dipace, L’attività di programmazione come presupposto di decisioni amministrative

Il saggio si propone di analizzare la rilevanza della fase della programmazione nel processo decisionale delle pubbliche amministrazioni che prefigura e anticipa le scelte dei pubblici poteri ed opera, quindi, come fattore di limitazione e di conformazione della successiva attività amministrativa. Individuato il ruolo della programmazione, l’indagine si sofferma anche sulle conseguenze della violazione, elusione o omissione di quanto stabilito in sede programmatoria sulla successiva attività amministrativa.

Programming as a Condition for Administrative Decisions

The essay aims to analyze the relevance of the planning phase in the decision-making process of public administrations that prefigures the choices of public authorities and operates, therefore, as a factor of limitation and
conformation of the subsequent administrative activity. Having identified the role of programming, the essay also focuses on the consequences of the violation, avoidance or omission of the provisions established at the planning stage on the subsequent administrative activity.

Emiliano Frediani, Il modello processuale di Franz Klein: dal conflitto alla funzione di mediazione del responsabile del procedimento

Il contributo delinea una prospettiva di possibile sviluppo della funzione di mediazione del responsabile del procedimento amministrativo a partire dal modello elaborato da Franz Klein nel 1895 per il processo civile dell’Impero austro-ungarico. La possibilità di operare una lettura del modello in questione in chiave procedimentale conduce a sviluppare una riflessione sulla particolare natura del contraddittorio desumibile dall’art. 11, comma 1-bis, della legge n. 241/1990 e sulla contestuale necessità di valorizzare il ruolo del responsabile in tale ottica. Il riferimento alle categorie dell’ascolto pro-attivo e della co-progettazione creativa, tratte dalla riflessione sociologica, consente di pervenire ad individuare i caratteri di fondo della ricordata funzione di mediazione “costruttiva” del responsabile quale forma di superamento in chiave positiva del conflitto endoprocedimentale. In tale prospettiva, un interessante “laboratorio” di osservazione è rappresentato dai procedimenti di regolazione che si svolgono dinanzi alle autorità amministrative indipendenti. È rispetto a questi ultimi, infatti, che sembra poter trovare conferma l’idea di una evoluzione del ruolo del responsabile quale garante di un “dialogo” procedimentale effettivo ed in chiave collaborativa tra i diversi interessi dedotti nell’ambito di un processo decisionale pubblico.

The Procedural Model of Franz Klein: From Conflict to the Mediation Function of the Person Responsible for the Administrative Procedure

The paper highlights a perspective of possible evolution of the mediation function of the person responsible for the administrative procedure, starting from the model elaborated by Franz Klein in 1895 for the civil process of the AustroHungarian Empire. The qualification of such a model in a procedural key leads to the development of a reflection on the particular nature of the procedural right to contradict, that can be deduced from art. 11, paragraph 1-bis, of the law n. 241/1990 and on the need to enhance the role of the person responsible for the administrative procedure in this light. The reference to the figures of the pro-active listening and the creative co-building, taken from the sociological studies, leads to identify the basic characteristics of the function of “constructive” mediation of the person responsible for the administrative procedure as a positive form to overcome the procedural conflict. In this perspective, an interesting “laboratory” to observe such an evolution is represented by the regulatory procedures of the independent administrative authorities. Referring to this context it seems to be possible to confirm the idea of an evolution of the role of the responsible for the administrative procedure as a guarantor of an effective procedural “dialogue” in a collaborative key between the various interests deduced in the framework of the
public decision-making process.

Marco Olivetti, Le origini del regime parlamentare in canada: il Constitution Act (1791), l’Act of Union (1840) ed il riconoscimento per via convenzionale del responsible government (1848)

Le istituzioni rappresentative furono introdotte nelle colonie britanniche situate nei territori corrispondenti all’attuale Canada sin dagli ultimi decenni del settecento. Da esse derivano – mediante un processo evolutivo quasi ininterrotto – il Parlamento federale ed i parlamenti provinciali attualmente esistenti in Canada. Il radicamento di tali istituzioni è stato però assai problematico, per un concorso di fattori, che includono il dualismo anglo-francese, il rapporto fra le Colonie e la madrepatria e la diversità culturale e religiosa delle Colonie stesse. Al centro dell’evoluzione istituzionale canadese fra il 1791 (data della concessione alle Colonie dell’Alto e del Basso Canada del Constitution Act, recante le prime istituzioni rappresentative per i territori corrispondenti alle attuali province dell’Ontario e del Québec) ed il 1848 sta la rivendicazione delle Assemblee legislative ivi istituite di rappresentare le popolazioni locali e di condizionare dapprima e di determinare in seguito la composizione e la politica delle autorità
esecutive previste dalle leggi britanniche regolanti le Colonie. Il saggio ricostruisce le lotte costituzionali nell’Alto e, soprattutto, del Basso Canada e la rivendicazione da parte delle Assemblee del principio della responsabilità politica dei governi coloniali di fronte ai parlamenti coloniali (c.d. responsible government). Dopo aver descritto la “cesura” rappresentata dalla sospensione della “costituzione” coloniale del Basso Canada nel 1837-40 e l’unificazione delle Colonie dell’Alto e del Basso Canada con lo Union Act 1840, il saggio illustra le forme con le quali il principio del responsible government (nozione corrispondente a quella di regime parlamentare) venne riconosciuto in Canada nel 1848, secondo moduli ispirati al regime parlamentare britannico.

The Origins of the Parliamentary Government in Canada: The Constitution Act (1791), the Act of Union (1840) and the Recognition of Responsible Government (1848)

Representative institutions have been introduced in the British colonies in the area of Canada in the last decades of the eighteenth century. From these institutions – through an almost uninterrupted evolutionary process – derive the Federal Parliament and the provincial parliaments existing today in Canada. The consolidation of these institutions was however very problematic, due to a combination of factors, such as the Anglo-French dualism, the relationship between the colonies and the motherland and the cultural and religious diversity of the colonies themselves. At the center of the Canadian constitutional evolution between 1791 (when the Constitution Act recognized the first representative institutions to the Colonies of Upper and Lower Canada, in the territories corresponding to the current provinces of Ontario and Québec) and 1848 there is the intent of the Legislative Assemblies to represent local populations and to influence and then to shape the composition of the Executive authorities foreseen by the British laws governing the Colonies and the policies of those authorities. This essay analyzes the constitutional struggles in Upper and Lower Canada and the fight of the Assemblies in order to establish the principle of political responsibility of the colonial governments before the colonial parliaments (c.d. responsible government). After the description of the causes and consequences of the suspension of the colonial “constitution” of Lower Canada in 1837-40 and of the unification of the Colonies of Upper and Lower Canada through the Union Act 1840, the essay illustrates how the principle of responsible government (a notion corresponding to that of parliamentary government) was recognized in Canada in 1848, in manners similar to those practiced in the United Kingdom.

Enrico Zampetti, La nuova nozione di comportamento amministrativo

L’articolo pone in luce l’evoluzione della nozione di comportamento amministrativo. Nel quadro tradizionale, la nozione di comportamento amministrativo indica generalmente un’attività estranea all’esercizio del potere. Nei tempi più recenti, parallelamente al progressivo ridimensionamento del provvedimento come centro di produzione giuridica nel diritto amministrativo, la nozione tende invece ad identificare anche manifestazioni di potere amministrativo diverse da quelle puramente provvedimentali. Muovendo dal concetto di decisione amministrativa, l’articolo prospetta l’utilità di una nuova nozione di comportamento amministrativo capace di ricomprendere unitariamente l’azione amministrativa in funzione delle sue specifiche garanzie sostanziali, a prescindere dalle forme in cui si esplica e dal carattere autoritativo o meno dell’attività stessa.

The New Concept of Administrative Behaviour

The article focuses on the evolution of the notion of administrative behaviour. In the traditional framework, the notion of administrative behavior generally indicates an activity different from the general exercise of power.
More recently, alongside the progressive reduction of the provision intended as the centre of the legal production of the administrative field, the notion also tends to identify events, which are an expression of the administrative power, other than the provisions.
Starting from the concept of administrative decision, the study envisages the utility of a new notion of (administrative) behaviour which is capable to include, at the same time, the administrative action according to its specific substantial guarantees, irrespective of the forms in which is carried out and regardless of whether or not it has an authoritative character.

Donato Vese, Il preavviso di rigetto tra efficienza e garanzia dell’azione amministrativa

Lo scritto si divide idealmente in due parti. Nella prima parte, che fa da cornice all’intero lavoro e che corrisponde ai primi tre paragrafi, si esaminano alcuni aspetti inerenti al tempo del procedimento amministrativo, e in modo particolare l’attenzione è posta su tre argomenti che riguardano da vicino la disciplina temporale: la certezza dell’azione amministrativa (secondo paragrafo), l’accelerazione del procedimento (terzo paragrafo), il silenzio-assenso come istituto di accelerazione procedimentale (quarto paragrafo).
Gli argomenti sono osservati nell’ottica del metodo dell’analisi economica, dove è richiesto all’amministrazione pubblica di esercitare la sua funzione in modo tempestivo e senza ritardo onde assicurare l’efficienza dell’azione amministrativa.
Nel corso della prima parte della trattazione, dall’analisi della disciplina temporale del procedimento si riscontra come vi sia uno sbilanciamento dell’azione amministrativa e delle sue procedure a favore dell’efficienza ‘economica’ del sistema. In questa direzione si pongono anche le recenti riforme, le quali, nell’ottica di rendere più rispondente l’amministrazione e le sue procedure al paradigma economico, predispongono un’ampia gamma di regole volte ad accelerare in modo sistemico l’esercizio della funzione amministrativa. Banco di prova, oltre che esempio della generale tendenza nelle recenti linee di riformaall’accelerazione dell’azione amministrativa, è l’istituto del silenzio-assenso di cui all’art. 20, l. n. 241/1990, che in questa sede viene analizzato nelle parti attinenti agli aspetti temporali della disciplina.
In questo quadro, l’attuale tendenza all’accelerazione temporale in funzione dell’efficienza economica pone in luce il problema della garanzia della sfera dei diritti dei privati non direttamente interessati al risultato dell’azione dei pubblici poteri. Per tale ragione si è reso necessario ricercare attraverso l’analisi del dato positivo la presenza di norme e istituti che, ponendosi in controtendenza rispetto all’attuale esigenza di accelerazione delle procedure generalmente richiesta dagli attori del mercato a soddisfazione della loro sfera patrimoniale, contemplano un’espansione del tempo del procedimento e più in generale dell’azione amministrativa a garanzia della sfera dei diritti dei privati non necessariamente interessati al risultato economico prodotto dall’amministrazione.
Individuata tale funzione normativa nel preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis, l. n. 241/1990, nella seconda parte dello scritto, corrispondente ai successivi quattro paragrafi, e sempre da una prospettiva temporale (quinto paragrafo), si esaminano le disposizioni di tale istituto (sesto e settimo paragrafo) reinterpretandole quali norme che, avvalorando il momento dialettico fra l’amministrazione e il privato (ottavo paragrafo), pongono in relazione sia l’esigenza di un’azione efficiente, come richiesto dall’attuale contesto economico per il soddisfacimento degli utenti del sistema amministrativo, sia la necessità di una azione imparziale, così come richiede l’ordinamento per la tutela dei diritti delle persone.

The Notice of Rejection between Efficiency and Guarantee of Administrative Action

This contribute comprises two parts. The first part, which frames the extent of work, includes the first three paragraphs where the aspects concerning time of administrative procedure are examined. In particular, attention is focused on three topics that closely concern the temporal discipline: the certainty of administrative action (paragraph two), the acceleration of procedure (paragraph three) and the silence-assent mechanism as institute of acceleration of proceedings (paragraph four).
These arguments are observed from the perspective of the methods of economic analysis, where public administration has to exercise its function promptly and without delay in order to ensure the efficiency of the administrative action.
Analyzing the temporal discipline of procedure, it is shown an imbalance in administrative action and its procedures, in favor of the economic efficiency. This is also the direction of recent reforms that, in order to make administration and its procedures more responsive to the economic paradigm, set a wide range of rules aimed at accelerating the exercise of administrative action. An example of this general tendency, in the recent lines of reform, to accelerate administrative action is represented by the institute of silence-assent according to Article 20, Law n. 241/1990, analyzed in this work with the temporal aspects of discipline.
Temporal acceleration in function of the economic efficiency highlights the problem of guaranteeing rights of subjects indirectly concerned with the result of public authorities’ action.
For this reason, it has been necessary to search the presence of norms and institutes which, in contrast with acceleration of procedures required by market actors to satisfy their patrimonial sphere, contemplate a temporal extension of proceeding and more generally of administrative action to guarantee the privates’ sphere of rights not necessarily interested in the economic result produced by administration.
In the second part of work and always from a temporal perspective, this regulatory function is identified in the notice of rejection Article 10-bis, Law n. 241/1990 (paragraph five) and the provisions of this institute (paragraphs six and seven) are examined reinterpreting them as rules which, reinforcing the dialectical moment between administration and private (paragraph eight), relate both the need for an efficient action, as required by the economic context in order to satisfy administrative system users, and the need for a right action in order to preserve privates’ rights.

Luca Giacomelli, Il cibo come bene fondamentale e il ruolo innovativo delle urban food policies

Il passaggio da una concezione del cibo come «merce» a una concezione del cibo come «bene fondamentale», e dunque oggetto di un diritto altrettanto fondamentale, è indispensabile se si vuole ripensare il rapporto tra cibo e diritto e garantire un accesso effettivo a un’alimentazione adeguata. Il contributo ricostruisce le fonti e il contenuto del diritto fondamentale al cibo «adeguato» a partire dal livello internazionale sino al quadro costituzionale italiano, dove pur mancando una esplicita formulazione in tal senso è possibile rinvenire una base giuridica per tutelarne le molteplici anime. Tra i corollari di tale riconoscimento si colloca il contrasto allo spreco alimentare mediante il riutilizzo delle eccedenze in chiave solidaristica che rappresenta la concretizzazione di un più ampio diritto inviolabile di ogni persona a disporre di cibo sufficiente per una vita sana e dignitosa. Di questa nuova sensibilità ne è testimonianza anche la recente approvazione di una legge sulla donazione e la distribuzione di prodotti alimentari e farmaceutici a fini di solidarietà sociale, entrata in vigore il 14 settembre 2016. Proprio a tal fine, il contributo si propone, inoltre, di indagare le politiche e le pratiche di solidarietà alimentare. Le urban food policies si muovono esattamente in questa direzione e la loro analisi può consentire di individuarne gli elementi più innovativi ed efficaci e, al tempo stesso, indicare soluzioni convincenti per far fronte alle difficoltà attuative che queste politiche incontrano nell’esperienza italiana.

Food as Fundamental Right: The Innovative Role of Urban Food Policies

The transition from a conception of food as «commodity» to a conception of food as a «fundamental right», is essential if we want to rethink the relationship between food and law and ensure effective access to an adequate nutrition. This paper reconstructs the sources and the content of the fundamental right to «adequate» food, departing from the International level until the Italian constitutional framework, where even though there is not an explicit statement of this right it is possible to find a legal basis to protect its multiple aspects. One of the corollaries of this right is the tackle against food waste through the reuse of the surplus for charitable purposes that represents the fulfilment of a broader inviolable right of every person to have enough food for a healthy and dignified life. An important signal was, for instance, the approval of a law on the donation and distribution of food and pharmaceutical products for purposes of solidarity, which entered into force September 14, 2016. Precisely for this purpose, the paper aims also to investigate the policies and practices of food solidarity. The urban food policies embody this new sensibility and their analysis can allow to identify the most innovative and effective tools and, at the same time, give convincing solutions to improve these practices within the Italian legal context.

Giovanni Guzzardo, Note sull’amministrazione di risultato nella pianificazione strategica regionale delle risorse economiche: organi di valutazione e buon andamento

Le riforme amministrative degli anni recenti hanno innestato nelle fasi della programmazione economica il metodo della prospettazione, in via previsionale, del risultato. Previsioni siffatte, pur ponendosi in linea di continuità con l’indirizzo del legislatore che aveva già valorizzato i parametri dell’economicità e dell’efficacia, investono ora la concreta predeterminazione dell’obiettivo dell’azione amministrativa, quale presupposto dell’attendibile esercizio di un controllo preventivo del risultato. In siffatta prospettiva il principio di buon andamento assumerebbe un contenuto nuovo: la certezza del risultato ne costituirebbe, così, la dimensione essenziale, inducendo significati ulteriori e diversi rispetto a quelli in cui il principio è stato tradizionalmente declinato ed applicato.

Regional Strategic Planning: Evaluation and Principle of Sound Administration

The recent administrative reforms have introduced new mechanisms for assessing the activities of public administrations. The research reconstructs, in a critical perspective, the changes these innovations made to the traditional notion of good performance in the context of regional strategic financial planning.

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Sommario

saggi

Mario R. Spasiano, Emergenza e poteri sostitutivi tra storia, attualità e prospettive …. 361
Marco Mazzamuto, Vittorio Emanuele Orlando giuspubblicista alla prova della Grande Guerra …. 379
Andrea Longo, Ordine pubblico internazionale e lotta per la Costituzione. Spunti problematici alla luce di alcuni recenti approdi giurisprudenziali …. 419
Guido Rivosecchi, Leggi retroattive e diritti politici: verso la quadratura del cerchio …. 471

osservatorio

Mariaconcetta D’Arienzo, Semplificazione dei processi decisionali nella nuova conferenza di servizi: problemi attuativi, di coordinamento e di gestione degli interessi sensibili …. 529

attualità

Clemente Pio Santacroce, Conquiste e arretramenti nella trasparenza amministrativa che cambia …. 577

Abstract

Mario R. Spasiano, Emergenza e poteri sostitutivi tra storia, attualità e prospettive

Recenti riforme legislative, sia statali che regionali, indicano una chiara tendenza volta a rispondere ad esigenze di efficienza e di certezza attraverso la valorizzazione del ricorso a rimedi di tipo sostitutivo. Ciò, chiaro segno di una profonda crisi del tradizionale rigido sistema di riparto di competenze, ha dato vita, tuttavia, a fattispecie piuttosto eterogenee. Attraverso lo studio dell’evoluzione del potere sostitutivo nel pensiero della dottrina e nell’ordinamento, nonché attraverso l’analisi critica dei principali profili che connotano le recenti riforme, l’Autore mira a verificare la sussistenza di un minimo comune denominatore in grado qualificare come “sostitutivo” l’esercizio di un determinato potere, indagando, altresì le ragioni sottese alla sempre maggiore diffusione dello stesso.

Emergency and Substitute Competence between History, Current Reforms and Future Perspectives

The recent legislative reforms, both state and regional, indicate a clear trend in file a substitute appeal to address efficiency and certainty necessities.
This constitutes a clear sign of a deep crisis of the rigid traditional system about the division of competences. Moreover, this began to originate heterogeneous cases.
The author aims at verifying the existence of a minimum common denominator, through the study of the evolution of the substitute competence in the thoughts of doctrines and legal system, and through the critical analysis of principal profiles that characterize recent reforms. This is to qualify as “substitute” the exercise of a specified competence, even inspecting the reasons that brought to a wider spread of it.

Marco Mazzamuto, Vittorio Emanuele Orlando pubblicista alla prova della Grande guerra

Il contributo mira ad indagare l’attitudine di Vittorio Emanuele Orlando, Ministro e Premier durante la Grande guerra, alla luce dei principi giuridici da Egli professati nella qualità di fondatore della scuola nazionale di diritto pubblico. Ne viene fuori uno spaccato delle straordinarie qualità di Orlando, sia nel fronteggiare le gigantesche difficoltà del governo di una guerra senza precedenti nella storia, sia nell’evitare che lo Stato di eccezione si traducesse in sproporzionate propensioni liberticide. Il giudizio storico su Orlando è stato troppo condizionato dalla cd. vittoria mutilata, mentre Egli merita di essere considerato tra i più grandi statisti della storia d’Italia.

Vittorio Emanuele Orlando Public Law Jurist Put to the Test of the Great War

The paper aims to investigate the attitude of Vittorio Emanuele Orlando as Minister and Premier during the Great War in the light of the legal principles he professed as founding father of Italian public law, showing his extraordinary qualities in facing the enormous difficulties of the government of an unprecedented war in history and in avoiding that the state of exception could risult into disproportionate liberticidal propensities. Historical judgment
on Orlando has been overly influenced by the so-called “mutilated” victory while he deserves to be considered one of the greatest statisticians in Italian history.

Andrea Longo, Ordine pubblico internazionale e «lotta per la Costituzione». Spunti problematici alla luce di alcuni recenti approdi giurisprudenziali

Il saggio affronta il tema dell’ordine pubblico, quale limite all’applicazione delle norme o al riconoscimento di atti pubblici stranieri nel nostro ordinamento (secondo quanto previsto dalla l. n. 218/1995), alla luce di alcune recenti decisioni della Corte di Cassazione. L’Autore, sulla base di una ricostruzione di carattere storico-dogmatico, evidenzia come la definizione del concetto in esame dipenda dalle relazioni che ad esso vengono attribuite rispetto alla legge, alla Costituzione e al diritto sovranazionale. La dottrina, in particolare, è da sempre divisa tra chi ricostruisce il limite dell’ordine pubblico sulla base dei principi di diritto interno e chi invece fa riferimento ai principi di matrice sovranazionale. La giurisprudenza, originariamente schierata sulla prima soluzione, ha di recente virato verso la seconda, come dimostrano la per certi versi rivoluzionaria sentenza della Cassazione che ha riconosciuto l’atto di nascita di un bambino nato da due madri e due pronunce del Tribunale di Firenze (più complesso e moderato, invece, un recente arresto delle Sezioni Unite sui c.d. danni punitivi).
L’Autore critica l’orientamento più recente, che svaluta le scelte del legislatore, demandando questioni di grande spessore etico ai giudici, e ritiene semplicistico l’amalgama tra principi costituzionali, europei e internazionali, tra loro non pienamente sovrapponibili.

International Public Order and Fight for the Constitution. Critical Observations on the Basis of Some Recent Judicial Decisions

The essay deals with the issue of «public order» (also called «public policy exception») in private international law, which prevents the application of foreign rules or the recognition and enforcement of foreign public acts in our legal system (in accordance with Statute no. 218/1995), in the light of recent decisions delivered by the Supreme Court (Corte di Cassazione). The author, on the basis of a historical-theoretical analysis, underlines that the definition of «public order» depends on the relations that it is considered to have with three different levels of norms: statutes, the Constitution and EU and international law. The legal scholars have always been divided between those who define public order according to the principles of national law and those who refer to supranational principles. The jurisprudence, at the beginning favourable to the first opinion, has recently moved towards the second, as made clear by the revolutionary, to some extent, judgment of the Supreme Court that recognized the act of birth of a child born with two mothers, and two decisions of the Court of Florence (a recent judgment of the Supreme Court in joint session concerning the so-called «punitive damages» is instead more complex and moderate).
The author criticizes the recent stance, which devalues Parliament’s choices and confer the power of deciding on ethical issues upon the judges; he also considers the amalgam of constitutional, European and international principles, which are not fully equivalent, too simplistic.

Guido Rivosecchi, Leggi retroattive e diritti politici: verso la quadratura del cerchio

Delimitato il campo di indagine sui diritti politici, il contributo prende in esame l’orientamento della giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte europea dei diritti dell’uomo sull’ammissibilità e i limiti della legislazione retroattiva (ragionevolezza, tutela del legittimo affidamento e rispetto delle attribuzioni del potere giudiziario). Ciò al fine di soffermarsi sugli interventi retroattivi del legislatore in materia elettorale e in alcuni ambiti della c.d. legislazione elettorale “di contorno”, con particolare riguardo alla disciplina dell’incandidabilità, sospensione e decadenza dalle cariche pubbliche, onde valutarne l’impatto sul diritto di elettorato attivo e passivo. Alla luce dei ricostruiti principi di diritto, il saggio fornisce una valutazione di come e perché la c.d. “legge Severino” possa superare indenne il duplice test di legittimità costituzionale, da un lato, e convenzionale, dall’altro, rispettivamente elaborato dalla giurisprudenza costituzionale e da quella della Corte EDU, anche in vista della definizione dei prossimi giudizi aventi ad oggetto la legislazione in parola.

Retroactive Laws and Political Rights: Towards Square the Circle

Once the focus of the article on political rights has been clarified, it analyses the case law of the Italian Constitutional Court and of the European Court of Human Rights on the admissibility and the limits of retroactive legislation (reasonableness, protection of legitimate expectations, guarantee of the powers conferred upon the judiciary). This is aimed to deal, then, with retroactive legislation in electoral matters and on some aspects of the so-called “side electoral legislation” (legislazione elettorale “di contorno”), in particular concerning the ban from holding and running for public office and the suspension and loss (decadenza) of public office as to assess its impact on the right to vote and the right to be elected. In light of the legal principles examined, the essay provides an evaluation of how and why the so-called “Severino law” (legge Severino) could survive both constitutional review of legislation by the Italian Constitutional Court, on the one hand, and convetionality control by the European Court of Human Rights, on the other, also with a view to the future judicial proceedings revolving around the said “Severino law”.

Mariaconcetta D’Arienzo, Semplificazione dei processi decisionali nella nuova conferenza di servizi: problemi attuativi, di coordinamento e di gestione degli interessi sensibili

L’istituto della conferenza di servizi continua a far parlare di sé in seguito alle modifiche introdotte dal D. Lgs. n. 127 del 2016.
Ispirata all’esigenza di semplificazione ed al principio di efficienza che prevale su quello di efficacia, la riforma si preoccupa di garantire la certezza dei tempi di conclusione dei lavori evitando la stagnazione dei procedimenti e di scongiurare il rischio di accumulare ritardi forieri di azioni risarcitorie.
Tale approccio svela, tuttavia, un equivoco di fondo e una contraddizione interna alla legge n. 241/90, ma anche di sistema, e cioè che la semplificazione procedimentale postula il sacrificio di alcuni interessi (che quindi possono non essere valutati nella fase decisoria) a vantaggio dell’interesse alla decisione rapida e tempestiva. Di qui, l’assenza di coerenza ed il difettoso coordinamento tra la disciplina della conferenza di servizi e altre disposizioni della stessa legge non incise dal Decreto che seguono un’impostazione diametralmente opposta.
Il riferimento, immediato e diretto, è agli interessi sensibili, atteso che il neo introdotto art. 17 bis (silenzio tra PP.AA.) sancisce una regola vincolante (ribadita nelle discipline di settore) per tutte le amministrazioni ivi comprese quelle preposte alla cura degli interessi sensibili (ad eccezione dei procedimenti di VAS, VIA e AIA), concedendo meno spazio a ragioni di completezza del quadro cognitivo della P.A., a scapito del corretto perseguimento dell’interesse pubblico in generale e della tutela degli interessi sensibili in particolare.
Ciò condiziona inevitabilmente il tentativo di razionalizzazione e di semplificazione della disciplina che conduce ad un aggravamento per la P.A. concretandosi il rischio, più che paventato, di un aumento del contenzioso a seguito dell’emanazione di un provvedimento tecnicamente scorretto che denota scarsa attenzione per gli interessi sensibili e sacrifica le esigenze di completezza dell’istruttoria in nome della semplificazione perdendo di vista la cura dell’interesse pubblico.

Simplification of Decision-Making Processes within the New “Conference of Services”: Problems of Sensitive Interest Implementation, Coordination and Management

The “Conference of Services” continues to be at the forefront of the legal debate after the changes introduced by Legislative Decree no. 127/2016.
Inspired by the exigence of simplification and by the principle of efficiency which has to prevail over effectiveness, the reform is concerned with ensuring the timely procedure completion by avoiding their stagnation and preventing the risk to accumulate delays in damage compensation.
Nevertheless, this approach reveals a basic misunderstanding and an intrinsic (even systemic) contradiction, consisting in the procedure simplification necessarily presupposes the sacrifice of certain interests (which may therefore not be evaluated in the decisional phase) in favor of the interest in prompt and timely decision. As a consequence, lack of coherence and the inadequate coordination between the discipline of the “Conference of Services” and other same law provisions which have been not affected by the Decree and which follow a diametrically opposite approach.
These problems concern essentially the sensitive interests, as the newly introduced art. 17 bis (silence among PAs) establishes a binding rule (reiterated in the sectoral disciplines) for all the Public Authorities (PAs), including those which are responsible for the care of sensitive interests (with the exception of ESA, EIA and so-called “AIA” procedures), leaving less space to reasons of completeness of the PA cognitive framework, at the expenses of the proper pursuit of the general public interest and especially of the protection of sensitive interests.
This lack inevitably affects the discipline of rationalization and simplification, leading to a PA aggravation and concretizing the – more than pessimistic – risk of increasing litigation after the adoption of a technically incorrect measure which pays little attention to sensitive interests, sacrifices the requirements of inquiry completeness in the name of simplification, and loses sight of the public interest care.

Clemente Pio Santacroce, Conquiste e arretramenti nella trasparenza amministrativa che cambia

Il contributo tratta dell’introduzione nell’ordinamento giuridico italiano di un “nuovo” strumento di trasparenza amministrativa: il c.d. diritto di accesso civico generalizzato.
L’analisi della recente disciplina introdotta nel d.lgs. n. 33 del 2013 dal d.lgs. n. 97 del 2016, in attuazione dell’art. 7 della c.d. legge “Madia”, ha messo in luce diversi profili di criticità. Tra questi, in particolare, quelli della piena compatibilità con la norma di delega, della tutela dei terzi controinteressati e della definizione dei limiti e delle esclusioni all’accessibilità generalizzata a dati e documenti amministrativi.
Il metodo della comparazione giuridica ha poi consentito di constatare l’importanza assegnata in diverse esperienze giuridiche alla c.d. proactive disclosure, e conseguentemente di rilevare, a tal proposito, una scarsa convergenza delle più recenti scelte poste in essere dal legislatore italiano rispetto a quelle registrabili da una prospettiva di diritto comparato globale.

Achievements and Setbacks in the Changing Administrative Transparency

This essay concerns the introduction into the Italian legal system of a “new” instrument of administrative transparency: the so called “right of general public access”.
The analysis of the new legal framework introduced by Legislative Decree No. 97/2016 into Legislative Decree No. 33/2013, in the implementation of the so called “Madia” Law (Art. 7), has revealed some critical aspects, concerning
in particular the compatibility with the delegation norm, the protection of counterparties and the exemptions to the general accessibility.
The juridical comparison method allowed to prove, from a global comparative law perspective, the importance of the so called proactive disclosure in other juridical experiences, and the poor convergence of the Italian legislator’s recent choices.

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Sommario

saggi

Filippo Patroni Griffi, Autonomie locali e nuove forme di democrazia: ovvero, del recupero della partecipazione …. 157
Gian Domenico Comporti, La flessibilità nelle negoziazioni pubbliche: questa sconosciuta …. 177
Marco Ragusa, Una nuova fisionomia giuridica per i gestori dei porti italiani. O forse due? Sulla distanza di approccio tra il d.lgs. n. 169 del 2016 e il regolamento (UE) n. 2017/352 …. 223
Cristina Fraenkel-Haeberle, Flaminia Aperio Bella, Gli “organi di ricorso” sull’affidamento di contratti pubblici tra diritto UE e pratiche nazionali: la Vergabekammer e il parere precontenzioso ANAC …. 263

osservatorio

Emiliano Frediani, La valutazione del rischio da ricerca universitaria all’estero: un «problema» in cerca di regole …. 321

attualità

Vincenzo Cocozza, La mera abrogazione con decreto legge di disciplina oggetto di referendum abrogativo …. 349

Abstract

Filippo Patroni Griffi, Autonomie locali e nuove forme di democrazia: ovvero, del recupero della partecipazione

Lo scritto esamina il tema dei rapporti tra autonomie locali e l’attuazione di nuove forme di democrazia, con particolare riguardo ai profili costituzionali e di diritto amministrativo. Per quanto concerne i primi, il lavoro si sofferma sui temi del recupero della partecipazione e del sistema delle autonomie: analizza i molteplici fattori di crisi del sistema e cerca di individuare strumenti di recupero della partecipazione che integrino le esistenti forme di democrazia rappresentativa.Con riferimento ai profili di diritto amministrativo, prende in esame i principi di partecipazione al procedimento amministrativo e di trasparenza.Successivamente, l’Autore si sofferma sui concetti di democrazia partecipativa e deliberativa, individuandone i tratti salienti e i profili critici. In particolare, dubitando dell’effettiva utilità di una loro differenziazione, propone l’utilizzo di una formula di sintesi tratta dal procedimento amministrativo partecipato: “democrazia partecipata”. In questa prospettiva, ricostruisce il quadro di riferimento positivo internazionale, nazionale e regionale.In conclusione, il saggio evidenzia l’importanza di giungere ad una moderna democrazia partecipata che sappia modellarsi e adattarsi alle esigenze e ai mutamenti della società e che sappia individuare strumenti di coinvolgimento dei governati, non sudditi, a partire da e, soprattutto, sul terreno delle autonomie locali.

Local Autonomies and new forms of democracy: the recovery of the value of participation

The paper analyses the issue of the relationship between local autonomies and the execution of new forms of democracy, in particular regarding to constitutional and administrative law profiles. Firstly, it focuses on the themes of recovery of the value of participation and the system of autonomies: it analyzes the multiple factors of the system crisis and tries to identify participatory recovery instruments that integrate the existing forms of representative democracy.According to the administrative law profiles, it examines the principles of participation and transparency in the administrative procedure.Then, the Author focuses on the concepts of participatory and deliberative democracy, identifying their peculiar features and critical profiles. In particular, doubting the effective utility of their distinction, He proposes the use of an expression taken from the participated administrative procedure: “participated democracy”. In this perspective, He reconstructs the international, national and regional positive reference framework.In conclusion, the essay underlines the importance of reaching a modern participated democracy that can shape and adapt to the needs and changes of the society and that can identify new instruments of citizen participation, but not as subjects, starting with and above all on the ground of local autonomies.

Marco Ragusa, Una nuova fisionomia giuridica per i gestori dei porti italiani. O forse due? Sulla distanza di approccio tra il d.lgs. n. 169 del 2016 e il regolamento (Ue) n. 2017/352

L’articolo descrive l’interpretazione offerta dalla giurisprudenza e dalla dottrina italiana alle trasformazioni dell’ordinamento portuale (e, in particolare, degli enti portuali) intervenute a far data dalla l. n. 84/1994. L’autore evidenzia come l’opinione prevalente – che ha qualificato le Autorità portuali italiane alla stregua di enti pubblici non economici, dotati di funzioni regolatorie – strida con l’inquadramento in termini di impresa dato agli enti gestori dei porti degli Stati membri, in una molteplicità di occasioni, dalle istituzioni europee. Questa biforcazione di letture (testimoniata anche dall’ultima stagione della legislazione italiana ed europea) non è giustificata dai tratti di specialità che le Autorità di sistema portuale italiane presentano rispetto al prototipo di autorità portuale preso in considerazione dall’Unione: nelle conclusioni dell’articolo si propone un inquadramento dei nuovi gestori dei porti italiani come enti pubblici economici, le cui funzioni sono essenzialmente imprenditoriali.

A New Juridical Appearance for the Managing Bodies of the Italian Ports. Or Maybe Two? On the Distance of Approach between the d.lgs. n. 169 del 2016 and the Regulation (EU) 2017/352

This paper describes how the Italian courts and scholars interpreted the legal transformations occurred to the seaports’ organization (and notably to the port Authorities) since the law 84/1994. The author underlines that the prevailing opinion – that has qualified the Italian port Authorities as non-economic public bodies, exerting regulatory functions – clashes with the framing of the member States’ ports managing bodies as undertakings, that the European institutions expressed on several occasions. This bifurcation of positions (also testified by the Italian and European legislation’s last season) is not justified from the special aspects that the Italian Autorità di sistema portuale show in comparison to the prototype of port Authority that EU law conceives: in conclusion, the paper suggests framing the new Italian ports’ managing bodies as economic entities, whose functions are essentially entrepreneurial.

Emiliano Frediani, La valutazione del rischio da ricerca universitaria all’estero: un «problema» in cerca di regole.

Il contributo analizza la figura del rischio da ricerca universitaria all’estero in contesti in cui è presente una elevata fragilità a livello istituzionale e politico-sociale. Questi ultimi, a causa delle particolari tensioni che li caratterizzano,rappresentano una fonte di possibile esposizione della persona a situazioni di pericolo strettamente collegate al tipo di ricerca che viene condotta sul campo ed alla sua attitudine ad intercettare interessi pubblici sensibili. La riflessione viene sviluppata con riguardo alla particolare condizione dei dottorandi, evidenziando un percorso che, dalla dimensione legislativa conduce ad un’indagine  a campione in merito alla disciplina recata dalle singole università in tema di svolgimento di attività di ricerca all’estero. In questa prospettiva, lo studio delle risposte che il diritto amministrativo può offrire a questo problema si concentra sulla necessità di strutturare un procedimento di valutazione che, da un lato, sia idoneo ad individuare ex ante delle misure di mitigazione del richiamato rischio e dall’altro a monitorare ex post gli atti autorizzatori rilasciati dai competenti organi accademici.

The Risk Assessment of University Research in Foreign Countries: a “Problem” Looking for Rules

The paper analyzes the risk of university research in foreign countries referring to contexts where there is a high degree of “fragility” at institutional and socio-political level. Such contexts, for the particular tensions that characterize them, represent a source of possible exposure of the person to dangers closely related to the type of research that is conducted in loco, also because of its attitude to go to touch highly sensitive public affairs. The reflection is developed with regard to the particular condition of the PhD students, drawing a path that from the legislative dimension leads to a sample survey on the discipline of individual universities about research activity in foreign countries. From this perspective, the study of the answers that administrative law can give to this problem is focused on the need to structure an evaluation process that can, at the same time, identify ex ante risk mitigation measures and monitor ex post the authorizations issued by the relevant academic bodies.

Cristina Fraenkel-Haeberle e Flaminia Aperio Bella Gli “organi di ricorso” sull’affidamento di contratti pubblici tra diritto UE e pratiche nazionali: la Vergabekammer e il parere precontenzioso ANAC.

In materia di contratti pubblici il legislatore dell’Unione ha, ormai da anni, regolamentato in modo incisivo non solo le procedure di affidamento di contratti di appalto di lavori, servizi e forniture (e poi di concessione), ma anche lerelative procedure di ricorso. In tale ultimo ambito le direttive UE hanno sempre lasciato agli Stati membri la scelta se gli “organi responsabili delle procedure di ricorso” (breviter “organi di ricorso”), deputati ad assolvere il fondamentale compito di garantire il rispetto delle direttive sostanziali, dovessero o meno avere natura giurisdizionale.Il saggio si propone di porre a confronto la soluzione prescelta dall’ordinamento tedesco, prestando particolare riguardo agli organi di ricorso specializzati in materia di appalti sopra la soglia comunitaria, competenti a giudicare in prima istanza (cc.dd. Vergabekammern o “Camere degli appalti”), con quella adottata dall’ordinamento italiano, che, a partire dal 2016, pur confermando la scelta di affidare alla giurisdizione amministrativa la tutela in tale ambito, ha riconosciuto all’ANAC un ruolo (sia pure facoltativo e accessorio) nel sistema delle tutele.

German and Italian “review bodies” on public procurement between EU law and national systems: the Vergabekammer and the pre-litigation advice of ANAC

In the field of public procurement EU law has deeply regulated not only the awarding procedures of public contracts of works, supplies or services (and since 2014 of concession contracts) but also the related review mechanisms. EUdirectives allow member states to decide upon the identification of the “bodies responsible for review procedures” (breviter “review bodies”) in charge of determining a possible breach of public procurement directives and whether such review bodies should or should not be judicial in character.The essay focuses on the comparison between the implementation given to those rules by the German law, especially regarding the Vergabekammern (“Public procurement tribunals”), which are non-judicial review bodies in charge of first instance decisions, and by Italian law, where the new pre-litigation advice of ANAC (i.e. Italian Anti-Corruption Authority) has been introduced since 2016, in addition to the traditional judicial remedies, as an optional and ancillary non-judicial remedy.

Vincenzo Cocozza, La mera abrogazione con decreto legge di disciplina oggetto di referendum abrogativo

Il saggio affronta i problemi connessi all’intervento del decreto legge n. 25 del 2017 che ha proceduto alla mera abrogazione della disciplina oggetto di referendum abrogativo sul lavoro accessorio, dichiarato ammissibile dalla Corte costituzionale con sentenza 28/2017. Viene, così, indagata la complessa tematica della mera abrogazione legislativa in rapporto con l’abrogazione referendaria: viene in rilievo, la frizione tra democrazia rappresentativa e democrazia diretta allorquando il legislatore interviene in costanza di un procedimento referendario abrogativo. L’analisi, in particolare, è riferita all’intervento del decreto legge per fare emergere le ulteriori criticità derivanti dall’utilizzo dell’atto straordinario di necessità e urgenza meramente abrogativo e al ruolo di garanzia da riconoscere al controllo del Presidente della Repubblica in sede di emanazione.

The mere repeal by decree-law of a legislation under repealing referendum

The essay examines the problems about the Decree-Law no. 25 of 2017, which simply repeals a legislation concerning ancillary employment agreement already submitted to a referendum for the repealing of legislation, that the Constitutional Court declared admissible by the judgment 28/2017.
Thus come to light the differences between the mere legislative repeal andthe referendum repeal, that means the hiatus between representative and directdemocracy. The analysis, in particular, focuses on the intervention of the decree-law in order to highlight the additional problems arising from the use ofan exceptional act of necessity and urgency for merely repealing a legislation.Finally, some considerations have been made about the role of guarantee andcontrol played by the President of the Republic.

Gian Domenico Comporti, La flessibilità nelle negoziazioni pubbliche: questa sconosciuta

Lo scritto analizza il problema della flessibilità nella gestione delle procedure contrattuali dopo la recezione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UEand 2014/25/UE. La tesi di fondo è che, anche se il nuovo Codice dei contrati pubblici approvato con il d. lgs. 50/2016 introduce alcune novità significative nell’ottica dell’incentivazione dei poteri discrezionali delle stazioni appaltanti, l’eccesso di regole (e regolatori: come per esempio l’Anac con i relativi poteridi soft regulation) e di finalità da perseguire creano ancora incertezze operative e conseguenti stalli decisionali da parte degli uffici competenti. Rilevanti sono inoltre le ricadute del nuovo assetto disciplinare sulle forme di tutela processuali, che vanno riscoprendo antiche tendenze oggettivistiche. Sullo sfondo esiste il rischio di vedere riprodotto, anche contro le intenzioni, il culto formale del ritotipico della Burocrazia celeste che si affermò nella Cina imperiale della metà del’500: rischio per scongiurare il quale occorre una svolta culturale più che una ennesima riforma normativa.

The flexibility in public procurement: this stranger

The script analyzes the problem of flexibility in public procurement, afterthe reception of directives 2014/23/UE, 2014/24/UE and 2014/25/UE. The main argument is that, even if the new Italian Code of public contracts introduces some tools aimed at enhancing the use of discretionary powers by contracting stations, there are still too many rules from different actors (such as the new soft law regulation made by the National Anti-Corruption Authority) that create uncertainty and there is still a culture of constraint and suspicion that limit thefull use of such tools. The risk is to see the birth of a system like the well known old Imperial Chineese examinations bureaucracy and, together, to accentuate the objective character of administrative jurisdiction.