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Sommario

saggi

Antonio D’Atena, Le lezioni sulla riserva di legge del giovane Sorrentino…. 647
Mario R. Spasiano, Il diritto amministrativo nell’era della transdisciplinarità…. 657
Stefano Villamena, La riforma dell’abuso d’ufficio: fra attività interpretativa, attività discrezionale e autovincoli amministrativi…. 695
Antonio Merlino, Il rapporto tra centralismo politico e decentramento amministrativo nella formazione
del diritto pubblico…. 727

osservatorio

Anton Giulio Pietrosanti, La tutela dell’inabile al lavoro privo di mezzi economici: il ruolo ell’art. 38, comma 1, della Costituzione…. 747
Costanza Nicolosi, Tercas: Justice and Politics in Banks Resolutions in Europe…. 775

attualità

Alessandra Coiante, L’accesso delle PMI al mercato dei contratti pubblici tra la concorrenza per il mercato e la discrezionalità amministrativa: lo strumento della suddivisione in lotti quale “chiave di volta” che non risolve…. 795

recensioni

Tania Groppi, Corte e giudici nell’Italia repubblicana, e oltre. Considerazioni sul volume di Elisabetta Lamarque, Corte costituzionale e giudici nell’Italia Repubblicana. Nuova stagione, altri episodi, Editoriale Scientifica, Napoli 2021, nella prospettiva della giustizia costituzionale comparata…. 829

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Abstract

Antonio D’Atena

Le lezioni sulla riserva di legge del giovane Sorrentino.

Lo scritto esamina tre volumetti di lezioni sulla riserva di legge, tenute, all’Università di Genova, nell’anno accademico 1976/1977, da Federico Sorrentino. Si tratta di un’opera, la quale, pur essendo dichiaratamente destinata all’insegnamento, presenta un’indiscutibile rilevanza scientifica. In essa, l’autore, mette a fuoco i numerosi profili che presenta un istituto assolutamente centrale del diritto costituzionale. A titolo puramente esemplificativo, possono ricordarsi le pagine dedicate alle fonti atipiche, quelle sui rapporti tra la riserva di legge e la forma di governo parlamentare, quelle, infine sulle molteplici relazioni tra la riserva di legge e la pubblica amministrazione. Lo scritto accenna anche al metodo applicato in queste “lezioni”, nonché alla scuola costituzionalistica romana, di cui esse possono considerarsi una significativa espressione.

The Lessons on the “riserva di legge” by Sorrentino as a Young Man

The paper examines three booklets of lectures on the “riserva di legge” (“reservation of the law”, which occurs when the Constitution provides that certain subjects can be regulated only by acts of Parliament), held at the University of Genoa in the academic year 1976/1977 by Federico Sorrentino. It is a work, which, although openly intended for teaching, has unquestionable scientific relevance. In it, the author focuses the multiple aspects of an absolutely central topic of constitutional law. Purely by way of example, the pages dedicated to atypical sources, those on the relationship between the “riserva di legge” and the parliamentary form of government, those, finally, on the multiple relationships between the “riserva di legge” and the public administration can be mentioned. The paper also focuses on the method applied in these “lessons”, as well as on the roman school of constitutional law, of which they can be considered a significant expression.

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Mario Rosario Spasiano

Il diritto amministrativo nell’era della transdisciplinarit

Il lavoro prende le mosse dagli orientamenti epistemologici proposti sin dalla fine del secolo scorso, tesi ad evidenziare la limitatezza della visione monodisciplinare o iperspecialistica, e l’opportunità di un approccio transdisciplinare del sapere. In questa prospettiva viene affrontato il complesso tema del rapporto tra la scienza del diritto amministrativo e le scienze sperimentali, umanistiche e sociali. Analizzate le ragioni che storicamente avevano indotto all’isolamento di quel ramo del diritto da quelle che venivano considerate pericolose contaminazioni provenienti da altri contesti, si dimostra il superamento delle ragioni che avevano generato quell’orientamento. Successivi fenomeni a carattere culturale, economico e sociale propongono l’esigenza di un dialogo aperto e non pregiudiziale tra il diritto amministrativo e gli altri saperi. Questo rinnovato rapporto deve tuttavia fondare su adeguate premesse culturali, formative e metodologiche. Molteplici risultano le riprove della utilità della prospettiva proposta, da ultimo la stessa disciplina del PNRR.

Administrative Law in the Age of Transdisciplinarity

This paper starts from the epistemological tendencies emerged since the end of the last century, aimed at highlighting the limitation of the monodisciplinary or hyper-specialist vision, such as the opportunity of a transdisciplinary approach to knowledge. In this perspective, the problematic issue of the relationship between administrative law and the experimental, humanistic and social sciences is addressed. The author – analyzing the reasons that historically had led to the isolation of administrative law from what were considered dangerous contaminations – illustrates how the reasons that had generated that orientation are overcome. Several cultural, economic and social phenomena reveal the need for an open and non-prejudiced dialogue between administrative law and other knowledges. This renewed relationship must be based on adequate cultural, formative and methodological premises. Lastly, this paper demonstrates that there are many proofs of the usefulness of the proposed perspective, most recently also the regulation of the PNRR itself.

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Stefano Villamena

La riforma dell’abuso d’ufficio: fra attività interpretativa, attività discrezionale e autovincoli amministrativi

Il lavoro affronta alcuni profili amministrativi della recente riforma dell’abuso d’ufficio intervenuta nel 2020. Dopo un inquadramento generale orientato alla necessità di tenere separati “paura della firma” da un lato e “inerzia amministrativa” dall’altro, come noto fra i possibili obiettivi della riforma indicata, si è approfondita la tematica concernente la riformulazione dell’art. 323 c.p. ponendo il fuoco dell’attenzione sulla distinzione fra “attività interpretativa” e “attività discrezionale”. Si è giunti così alla conclusione che queste due attività, anche nell’ambito del delitto in esame, devono essere rigidamente separate (e non sovrapposte come accade talvolta a livello giurisprudenziale). Da questa distinzione è derivato poi l’ulteriore profilo riguardante l’incidenza dei c.d. autovincoli amministrativi nel fenomeno della riduzione progressiva della discrezionalità amministrativa, talvolta fino al suo totale esaurimento, soprattutto riguardo a come questo profilo possa ricadere negativamente sugli scopi della riforma volti evidentemente alla limitazione della responsabilità a carico dei funzionari pubblici.

The Law Reform of Abuse of Office: between Interpretative Activity,

Discretionary Activity and Administrative Self-Constraints The work covers the administrative aspects of the 2020 law reform regarding abuse of office. Following a conceptual overview dissecting “fear of signature” and “administrative inertia”, the analysis covers the reformulation of article 323 of the criminal code, distinguishing interpretative and discretionary activities. The research shows that these two activities must be kept strictly separate without overlapping. On the heels of this distinction, the paper elucidates the incidence profile of administrative self-constraints in case of progressive reduction of administrative discretion up to its complete exhaustion. This aspect seems to have negatively affected the reform’s goals aimed at limiting the liability of public officials.

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Antonio Merlino

Il rapporto tra centralismo politico e decentramento amministrativo nella formazione del diritto pubblico

Il contributo riguarda il complesso rapporto tra centralismo politico e decentramento amministrativo nella scienza giuridica dell’Ottocento. Questa si fondava soprattutto su una interpretazione centralista della divisione dei poteri. Specialmente la scienza giuridica tedesca ha costruito un modello di sovranità statale accentrata: in questo modo, però, autori come Eduard Wilhelm Albrecht, Carl Friedrich Gerber, Paul Laband e infine Georg Jellinek hanno tradito i presupposti teorici di autori come Montesquieu e Tocqueville, che avevano invece tentato di dividere i poteri pubblici sia orizzontalmente (in esecutivo, legislativo e giudiziario), sia verticalmente (con il federalismo) nella speranza che centralismo politico e amministrativo non fossero mai combinati. Una lezione, questa, che fu invece accolta nell’articolo 5 della Costituzione italiana.

The Relationship between Political Centralism and Administrative 

Decentralisation in the Formation of Public Law The contribution concerns the complex relationship between political centralism and administrative decentralism in the nineteenth century’s legal science. This latter was founded mainly on a centralist interpretation of the division of powers. Especially the German legal science has built a model of centralized State sovereignty: in this way, however, authors such as Eduard Wilhelm Albrecht, Carl Friedrich Gerber, Paul Laband and finally Georg Jellinek have betrayed the theoretical presuppositions of authors such as Montesquieu and Tocqueville, that had instead attempted to divide the public powers both horizontally (in executive, legislative and judiciary), and vertically (with federalism) in the hope that the political and administrative centralism would have been never combined. A lesson that was instead endorsed by article 5 of the Italian Constitution.

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Anton Giulio Pietrosanti

La tutela dell’inabile al lavoro privo di mezzi economici: il ruolo dell’art. 38, comma 1, della Costituzione

L’articolo esamina il tema delle spese necessarie per vivere a favore di inabili al lavoro privi di mezzi economici e il ruolo fondamentale che queste assumono nel preservare la dignità delle persone sicuramente più “esposte” di altre all’esperienza del dolore e della vulnerabilità. In tal senso, dopo una breve ricostruzione dell’impianto valoriale sotteso all’idea di protezione sociale di cui all’art. 38 comma 1 della Costituzione nonché della dialettica tra diritti fondamentali Corte costituzionale e discrezionalità legislativa, si è cercato di verificare se le politiche sociali sulle spese necessarie per vivere ex art. 38 co. 1 Cost., così come interpretate dalla Corte costituzionale in una recente pronuncia, siano in grado di abbandonare le derive desocializzanti dell’iperindividualismo compassionevole per salvaguardare il perimetro protettivo di un diritto inviolabile della persona che, in forza dell’art. 2 Cost., non sembrerebbe poter scendere a patti con altri diritti o principi volti a ridurne la portata.

The Safeguard of Disabled People Who Are Unable to Work and Without

Economic Means: the Role of Article 38, Subsection 1 of the Italian Constitution The article examines the arguments of the expenses necessary to live for people with disabilities who are unable to work and without financial means and the fundamental role they play in preserving the dignity of people who are certainly more “exposed” than others to the experience of pain and vulnerability. In this sense, after a brief reconstruction of the value system underlying the idea of social protection in accordance with art. 38 subsection 1 of the Constitution as well as the dialectic between the fundamental rights of the Constitutional Court and the discretion of the legislator, an attempt was made to verify whether the social policies on the expenses necessary to live in accordance with art. 38 subsection 1 of the Constitution, as interpreted by the Constitutional Court in the context of a recent judgement, might be able to let go of the desocializing tendencies of compassionate hyper-individualism to safeguard the protective perimeter of an inviolable right of the person who, in accordance with art. 2 of the Constitution, it would not seem to be able to come to terms with other rights or principles aimed at reducing its scope.

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Costanza Nicolosi

Il caso Tercas: giustizia e politica nella gestione delle crisi bancarie in Europa 

Partendo dalla recente sentenza della Corte di Giustizia europea nel caso Tercas, il contributo ripercorrere la storia della gestione delle crisi bancarie in Italia, considerando il modo in cui l’integrazione europea e l’architettura -ancora incompleta e forse perfettibile- dell’Unione Bancaria Europea ne ha influenzato l’evoluzione. Il contributo, inoltre, traccia la creazione del FITD e il suo ruolo nella risoluzione delle crisi bancarie in Italia (vicenda al centro del caso Tercas) per evidenziare alcune ambiguità che l’attuale architettura dell’UBE crea sulla funzione dei fondi di tutela dei depositi vis à vis quello dei c.d. fondi di risoluzione.

Tercas: Justice and Politics in Banks Resolutions in Europe

Moving from the recent decision delivered by the European Court of Justice in Tercas, the present essay retraces the history of bank resolutions in Italy, considering the way in which the European-integration progress and the still unfinished (perhaps, even improvable) architecture of the European Banking Union has influenced such evolution. The paper also recounts the creation of the FITD and its role in bank resolutions in Italy (a necessary recount for a solid understanding of Tercas) in order to highlight some ambiguities that the current architecture of the EBU creates for the role of deposit-guarantee schemes vis à vis resolution funds’.

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Alessandra Coiante

L’accesso delle PMI al mercato dei contratti pubblici tra la concorrenza per il mercato e la discrezionalità amministrativa: lo strumento della suddivisione in lotti quale “chiave di volta” che non risolve

Premessa una ricostruzione del quadro normativo di riferimento (nazionale e UE), lo scritto mira ad analizzare il tema dell’accesso delle piccole e medie imprese al mercato dei contratti pubblici, attraverso l’analisi dell’istituto della suddivisione in lotti e del suo legame, da un lato, con la discrezionalità amministrativa esercitata dalle stazioni appaltanti nel momento in cui vanno a delineare i micro-mercati che sono le procedure di gara e, dall’altro, con la tutela della concorrenza per il mercato. In particolare, si andrà poi ad esaminare – anche attraverso l’analisi della più recente giurisprudenza amministrativa – il ruolo che l’interesse alla tutela delle PMI detiene nel bilanciamento con l’interesse pubblico primario.

Access for SMEs to the Public Contracts Market between Competition for the Market and Administrative Discretion: the Division into Lots as a “Keystone” that Does Not Resolve the Issue

After a reconstruction of the national and European regulatory framework, the present paper aims to analyse the issue of access to the market of public contracts for small and medium-sized enterprises, through the analysis of the institution of the division into lots and its link, on the one hand, with the administrative discretion exercised by contracting authorities when they outline the micro-markets which are the tendering procedures and, on the other hand, with the protection of competition for the market. In particular, will be analysed – also through consideration on the most recent administrative case law – the role that interest in the protection of Smes has in balancing the primary public interest.

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Sommario

saggi

Mario R. Spasiano, Emergenza e poteri sostitutivi tra storia, attualità e prospettive …. 361
Marco Mazzamuto, Vittorio Emanuele Orlando giuspubblicista alla prova della Grande Guerra …. 379
Andrea Longo, Ordine pubblico internazionale e lotta per la Costituzione. Spunti problematici alla luce di alcuni recenti approdi giurisprudenziali …. 419
Guido Rivosecchi, Leggi retroattive e diritti politici: verso la quadratura del cerchio …. 471

osservatorio

Mariaconcetta D’Arienzo, Semplificazione dei processi decisionali nella nuova conferenza di servizi: problemi attuativi, di coordinamento e di gestione degli interessi sensibili …. 529

attualità

Clemente Pio Santacroce, Conquiste e arretramenti nella trasparenza amministrativa che cambia …. 577

Abstract

Mario R. Spasiano, Emergenza e poteri sostitutivi tra storia, attualità e prospettive

Recenti riforme legislative, sia statali che regionali, indicano una chiara tendenza volta a rispondere ad esigenze di efficienza e di certezza attraverso la valorizzazione del ricorso a rimedi di tipo sostitutivo. Ciò, chiaro segno di una profonda crisi del tradizionale rigido sistema di riparto di competenze, ha dato vita, tuttavia, a fattispecie piuttosto eterogenee. Attraverso lo studio dell’evoluzione del potere sostitutivo nel pensiero della dottrina e nell’ordinamento, nonché attraverso l’analisi critica dei principali profili che connotano le recenti riforme, l’Autore mira a verificare la sussistenza di un minimo comune denominatore in grado qualificare come “sostitutivo” l’esercizio di un determinato potere, indagando, altresì le ragioni sottese alla sempre maggiore diffusione dello stesso.

Emergency and Substitute Competence between History, Current Reforms and Future Perspectives

The recent legislative reforms, both state and regional, indicate a clear trend in file a substitute appeal to address efficiency and certainty necessities.
This constitutes a clear sign of a deep crisis of the rigid traditional system about the division of competences. Moreover, this began to originate heterogeneous cases.
The author aims at verifying the existence of a minimum common denominator, through the study of the evolution of the substitute competence in the thoughts of doctrines and legal system, and through the critical analysis of principal profiles that characterize recent reforms. This is to qualify as “substitute” the exercise of a specified competence, even inspecting the reasons that brought to a wider spread of it.

Marco Mazzamuto, Vittorio Emanuele Orlando pubblicista alla prova della Grande guerra

Il contributo mira ad indagare l’attitudine di Vittorio Emanuele Orlando, Ministro e Premier durante la Grande guerra, alla luce dei principi giuridici da Egli professati nella qualità di fondatore della scuola nazionale di diritto pubblico. Ne viene fuori uno spaccato delle straordinarie qualità di Orlando, sia nel fronteggiare le gigantesche difficoltà del governo di una guerra senza precedenti nella storia, sia nell’evitare che lo Stato di eccezione si traducesse in sproporzionate propensioni liberticide. Il giudizio storico su Orlando è stato troppo condizionato dalla cd. vittoria mutilata, mentre Egli merita di essere considerato tra i più grandi statisti della storia d’Italia.

Vittorio Emanuele Orlando Public Law Jurist Put to the Test of the Great War

The paper aims to investigate the attitude of Vittorio Emanuele Orlando as Minister and Premier during the Great War in the light of the legal principles he professed as founding father of Italian public law, showing his extraordinary qualities in facing the enormous difficulties of the government of an unprecedented war in history and in avoiding that the state of exception could risult into disproportionate liberticidal propensities. Historical judgment
on Orlando has been overly influenced by the so-called “mutilated” victory while he deserves to be considered one of the greatest statisticians in Italian history.

Andrea Longo, Ordine pubblico internazionale e «lotta per la Costituzione». Spunti problematici alla luce di alcuni recenti approdi giurisprudenziali

Il saggio affronta il tema dell’ordine pubblico, quale limite all’applicazione delle norme o al riconoscimento di atti pubblici stranieri nel nostro ordinamento (secondo quanto previsto dalla l. n. 218/1995), alla luce di alcune recenti decisioni della Corte di Cassazione. L’Autore, sulla base di una ricostruzione di carattere storico-dogmatico, evidenzia come la definizione del concetto in esame dipenda dalle relazioni che ad esso vengono attribuite rispetto alla legge, alla Costituzione e al diritto sovranazionale. La dottrina, in particolare, è da sempre divisa tra chi ricostruisce il limite dell’ordine pubblico sulla base dei principi di diritto interno e chi invece fa riferimento ai principi di matrice sovranazionale. La giurisprudenza, originariamente schierata sulla prima soluzione, ha di recente virato verso la seconda, come dimostrano la per certi versi rivoluzionaria sentenza della Cassazione che ha riconosciuto l’atto di nascita di un bambino nato da due madri e due pronunce del Tribunale di Firenze (più complesso e moderato, invece, un recente arresto delle Sezioni Unite sui c.d. danni punitivi).
L’Autore critica l’orientamento più recente, che svaluta le scelte del legislatore, demandando questioni di grande spessore etico ai giudici, e ritiene semplicistico l’amalgama tra principi costituzionali, europei e internazionali, tra loro non pienamente sovrapponibili.

International Public Order and Fight for the Constitution. Critical Observations on the Basis of Some Recent Judicial Decisions

The essay deals with the issue of «public order» (also called «public policy exception») in private international law, which prevents the application of foreign rules or the recognition and enforcement of foreign public acts in our legal system (in accordance with Statute no. 218/1995), in the light of recent decisions delivered by the Supreme Court (Corte di Cassazione). The author, on the basis of a historical-theoretical analysis, underlines that the definition of «public order» depends on the relations that it is considered to have with three different levels of norms: statutes, the Constitution and EU and international law. The legal scholars have always been divided between those who define public order according to the principles of national law and those who refer to supranational principles. The jurisprudence, at the beginning favourable to the first opinion, has recently moved towards the second, as made clear by the revolutionary, to some extent, judgment of the Supreme Court that recognized the act of birth of a child born with two mothers, and two decisions of the Court of Florence (a recent judgment of the Supreme Court in joint session concerning the so-called «punitive damages» is instead more complex and moderate).
The author criticizes the recent stance, which devalues Parliament’s choices and confer the power of deciding on ethical issues upon the judges; he also considers the amalgam of constitutional, European and international principles, which are not fully equivalent, too simplistic.

Guido Rivosecchi, Leggi retroattive e diritti politici: verso la quadratura del cerchio

Delimitato il campo di indagine sui diritti politici, il contributo prende in esame l’orientamento della giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte europea dei diritti dell’uomo sull’ammissibilità e i limiti della legislazione retroattiva (ragionevolezza, tutela del legittimo affidamento e rispetto delle attribuzioni del potere giudiziario). Ciò al fine di soffermarsi sugli interventi retroattivi del legislatore in materia elettorale e in alcuni ambiti della c.d. legislazione elettorale “di contorno”, con particolare riguardo alla disciplina dell’incandidabilità, sospensione e decadenza dalle cariche pubbliche, onde valutarne l’impatto sul diritto di elettorato attivo e passivo. Alla luce dei ricostruiti principi di diritto, il saggio fornisce una valutazione di come e perché la c.d. “legge Severino” possa superare indenne il duplice test di legittimità costituzionale, da un lato, e convenzionale, dall’altro, rispettivamente elaborato dalla giurisprudenza costituzionale e da quella della Corte EDU, anche in vista della definizione dei prossimi giudizi aventi ad oggetto la legislazione in parola.

Retroactive Laws and Political Rights: Towards Square the Circle

Once the focus of the article on political rights has been clarified, it analyses the case law of the Italian Constitutional Court and of the European Court of Human Rights on the admissibility and the limits of retroactive legislation (reasonableness, protection of legitimate expectations, guarantee of the powers conferred upon the judiciary). This is aimed to deal, then, with retroactive legislation in electoral matters and on some aspects of the so-called “side electoral legislation” (legislazione elettorale “di contorno”), in particular concerning the ban from holding and running for public office and the suspension and loss (decadenza) of public office as to assess its impact on the right to vote and the right to be elected. In light of the legal principles examined, the essay provides an evaluation of how and why the so-called “Severino law” (legge Severino) could survive both constitutional review of legislation by the Italian Constitutional Court, on the one hand, and convetionality control by the European Court of Human Rights, on the other, also with a view to the future judicial proceedings revolving around the said “Severino law”.

Mariaconcetta D’Arienzo, Semplificazione dei processi decisionali nella nuova conferenza di servizi: problemi attuativi, di coordinamento e di gestione degli interessi sensibili

L’istituto della conferenza di servizi continua a far parlare di sé in seguito alle modifiche introdotte dal D. Lgs. n. 127 del 2016.
Ispirata all’esigenza di semplificazione ed al principio di efficienza che prevale su quello di efficacia, la riforma si preoccupa di garantire la certezza dei tempi di conclusione dei lavori evitando la stagnazione dei procedimenti e di scongiurare il rischio di accumulare ritardi forieri di azioni risarcitorie.
Tale approccio svela, tuttavia, un equivoco di fondo e una contraddizione interna alla legge n. 241/90, ma anche di sistema, e cioè che la semplificazione procedimentale postula il sacrificio di alcuni interessi (che quindi possono non essere valutati nella fase decisoria) a vantaggio dell’interesse alla decisione rapida e tempestiva. Di qui, l’assenza di coerenza ed il difettoso coordinamento tra la disciplina della conferenza di servizi e altre disposizioni della stessa legge non incise dal Decreto che seguono un’impostazione diametralmente opposta.
Il riferimento, immediato e diretto, è agli interessi sensibili, atteso che il neo introdotto art. 17 bis (silenzio tra PP.AA.) sancisce una regola vincolante (ribadita nelle discipline di settore) per tutte le amministrazioni ivi comprese quelle preposte alla cura degli interessi sensibili (ad eccezione dei procedimenti di VAS, VIA e AIA), concedendo meno spazio a ragioni di completezza del quadro cognitivo della P.A., a scapito del corretto perseguimento dell’interesse pubblico in generale e della tutela degli interessi sensibili in particolare.
Ciò condiziona inevitabilmente il tentativo di razionalizzazione e di semplificazione della disciplina che conduce ad un aggravamento per la P.A. concretandosi il rischio, più che paventato, di un aumento del contenzioso a seguito dell’emanazione di un provvedimento tecnicamente scorretto che denota scarsa attenzione per gli interessi sensibili e sacrifica le esigenze di completezza dell’istruttoria in nome della semplificazione perdendo di vista la cura dell’interesse pubblico.

Simplification of Decision-Making Processes within the New “Conference of Services”: Problems of Sensitive Interest Implementation, Coordination and Management

The “Conference of Services” continues to be at the forefront of the legal debate after the changes introduced by Legislative Decree no. 127/2016.
Inspired by the exigence of simplification and by the principle of efficiency which has to prevail over effectiveness, the reform is concerned with ensuring the timely procedure completion by avoiding their stagnation and preventing the risk to accumulate delays in damage compensation.
Nevertheless, this approach reveals a basic misunderstanding and an intrinsic (even systemic) contradiction, consisting in the procedure simplification necessarily presupposes the sacrifice of certain interests (which may therefore not be evaluated in the decisional phase) in favor of the interest in prompt and timely decision. As a consequence, lack of coherence and the inadequate coordination between the discipline of the “Conference of Services” and other same law provisions which have been not affected by the Decree and which follow a diametrically opposite approach.
These problems concern essentially the sensitive interests, as the newly introduced art. 17 bis (silence among PAs) establishes a binding rule (reiterated in the sectoral disciplines) for all the Public Authorities (PAs), including those which are responsible for the care of sensitive interests (with the exception of ESA, EIA and so-called “AIA” procedures), leaving less space to reasons of completeness of the PA cognitive framework, at the expenses of the proper pursuit of the general public interest and especially of the protection of sensitive interests.
This lack inevitably affects the discipline of rationalization and simplification, leading to a PA aggravation and concretizing the – more than pessimistic – risk of increasing litigation after the adoption of a technically incorrect measure which pays little attention to sensitive interests, sacrifices the requirements of inquiry completeness in the name of simplification, and loses sight of the public interest care.

Clemente Pio Santacroce, Conquiste e arretramenti nella trasparenza amministrativa che cambia

Il contributo tratta dell’introduzione nell’ordinamento giuridico italiano di un “nuovo” strumento di trasparenza amministrativa: il c.d. diritto di accesso civico generalizzato.
L’analisi della recente disciplina introdotta nel d.lgs. n. 33 del 2013 dal d.lgs. n. 97 del 2016, in attuazione dell’art. 7 della c.d. legge “Madia”, ha messo in luce diversi profili di criticità. Tra questi, in particolare, quelli della piena compatibilità con la norma di delega, della tutela dei terzi controinteressati e della definizione dei limiti e delle esclusioni all’accessibilità generalizzata a dati e documenti amministrativi.
Il metodo della comparazione giuridica ha poi consentito di constatare l’importanza assegnata in diverse esperienze giuridiche alla c.d. proactive disclosure, e conseguentemente di rilevare, a tal proposito, una scarsa convergenza delle più recenti scelte poste in essere dal legislatore italiano rispetto a quelle registrabili da una prospettiva di diritto comparato globale.

Achievements and Setbacks in the Changing Administrative Transparency

This essay concerns the introduction into the Italian legal system of a “new” instrument of administrative transparency: the so called “right of general public access”.
The analysis of the new legal framework introduced by Legislative Decree No. 97/2016 into Legislative Decree No. 33/2013, in the implementation of the so called “Madia” Law (Art. 7), has revealed some critical aspects, concerning
in particular the compatibility with the delegation norm, the protection of counterparties and the exemptions to the general accessibility.
The juridical comparison method allowed to prove, from a global comparative law perspective, the importance of the so called proactive disclosure in other juridical experiences, and the poor convergence of the Italian legislator’s recent choices.

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Sommario

saggi

Antonio Barone, The “reflexive” Public Administration …. 1

Marco Lipari, Gli agri marmiferi apuani: patrimonio indisponibile pubblico dei comuni o proprietà privata? …. 15

Mario R. Spasiano, Storia, fondamento e attualità del potere sostitutivo nella pubblica amministrazione: dalla logica della straordinarietà all’amministrazione alternativa …. 41

Maria Pia Iadicicco, Frontiere e confini del diritto alla salute …. 61

osservatorio

Silvia Talini, Dalla formulazione astratta alle conseguenze di sistema: riflessioni attorno alla proposta di revisione costituzionale in materia di iniziativa legislativa popolare e referendum …. 87

attualità

Giusi Sorrenti, Primi passi della Cassazione nei meandri di un processo kafkiano (le pronunce n. 17717 e n. 28205 del 2018 sul rito in materia di protezione internazionale) …. 117

Giovanna Pistorio, Fiat iustitia ne pereat mundus. Un monito ultimativo sull’abuso del ricorso ai maxi-emendamenti con questione di fiducia. Nota all’ordinanza n. 17 del 2019 della Corte costituzionale …. 135

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Abstract

Antonio Barone, La Pubblica Amministrazione “riflessiva”

Il rischio costituisce un tema affrontato dalle scienze sociali sulla base di differenti approcci metodologici e disciplinari. In particolare, è stata la letteratura sociologica ad evidenziare la relazione impresa-concorrenza-mercato-produzione di rischi per la salute e per l’ambiente. Biotecnologie, nanotecnologie, inquinamento elettromagnetico, nuove forme di smaltimento dei rifiuti (termovalorizzatori), nuove forme di produzione di energia (rigassificatori) rappresentano solo alcuni tra i principali dati esemplificativi di un sistema industriale fortemente incentrato sulla ricerca scientifica applicata.
La scienza tende a perdere la sua autonomia, confondendosi con la tecnica, e al contempo fallisce nel fornire certezze sul modo di affrontare e neutralizzare i rischi da essa stessa (più o meno direttamente) generati. Si tratta di rischi che, non a caso, sono definiti «da incertezza scientifica» (o «da ignoto tecnologico»).
Le caratteristiche distintive della odierna «società del rischio» pongono numerosi profili di riflessione anche nell’ottica del giurista. La tradizionale deferenza del diritto verso i portati tecnico-scientifici, infatti, non è più da sola una risposta esaustiva. Come è noto, il principio di precauzione è il criterio guida dell’azione delle pubbliche amministrazioni (e non solo) in contesti di incertezza scientifica. Nel quadro di un’analisi di diritto amministrativo europeo, il saggio mira a enfatizzare il carattere “procedurale” del principio di precauzione, che risulta strettamente correlato al concetto di Amministrazione “riflessiva”.

The “reflexive” Public Administration

The theory of the “risk society” has its core in the dangers to health and environment deriving from the relationship among: firms, competition, market and production. It shifts the attention from firms’ entrepreneurial choices to the creation of “social exposures to risk”. There, indeed, exists an unbreakable correlation between enterprise risks, based on techno-economic choices, and citizens and consumers’ unaware and accidental exposure to new risks. Nowadays, science tends to loose its autonomy, blending itself into technique and, in the meantime, fails to deliver “certainties” on how to best face and neutralize the risks it (more or less directly) creates itself. Therefore, risk calculation, as defined so far by science and legal systems, is likely to crumble.
Examples of fields requiring trade-offs between demands of economic production and the need to guarantee the safety and freedom of individuals and communities are many, e.g.: air and electromagnetic pollution, water safeguard, waste management, risky industrial activities, Genetically Modified Organisms and Micro-Organisms, food safeguards, drugs for human consumption, and so on.
As well-known, the precautionary principle is the basic principle of action by public powers in cases of scientific uncertainty. This essay aims to emphasise the precautionary principle’s “procedural” character, which is strictly linked with the concept of the “reflexive” Administration. The research will be conducted through the analysis of the EU law. Moreover, inside the “Administrative law Community”, the essay will try to point out some major consequences of European Administrative law on the Italian Administrative law system.

Marco Lipari, Gli agri mammiferi apuani: patrimonio indisponibile pubblico dei Comuni o proprietà privata?

È discusso, da qualche tempo, il regime di appartenenza delle cave di marmo situate nelle Alpi Apuane: non è chiaro se esse sono di proprietà pubblica o privata.
Una recente proposta di iniziativa legislativa statale, formulata dalla Regione Toscana intende stabilire autoritativamente la natura pubblica di tali beni, utilizzati pacificamente da soggetti privati da più di due secoli.
La relazione ufficiale che accompagna il disegno di legge qualifica l’intervento come legge retroattiva di interpretazione autentica, riferita, genericamente, all’antica legislazione precedente l’Unità d’Italia (normativa estense dell’anno 1751).
In tal modo, l’intervento si pone in contrasto con i principi espressi dalla Corte costituzionale italiana e dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, con riguardo alla tutela dell’affidamento, alla garanzia dell’impresa privata, alla protezione dei beni privati, al diritto al giusto processo.

The Marble Quarries of Apuan Mountains: Public Unavailable Heritage of Municipalities or Private Property?

The regime of belonging of the marble quarries located in the Apuan Alps has been discussed for some time: it is not clear whether they are public or private property.
A recent proposal for a state legislative initiative, formulated by the Tuscany Region, intends to establish authoritatively the public nature of these assets, used peacefully by private subjects for more than two centuries.
The official report accompanying the proposal qualifies the intervention as
a retroactive law of authentic interpretation, referring, generically, to the ancient legislation preceding the Unity of Italy (Estense legislation of the year 1751).
In this way, the intervention is in contrast with the principles expressed by the Italian Constitutional Court and the European Court of Human Rights, with regard to the protection of good faith, the guarantee of private economic activity, the protection of private assets, and the right to a fair trial.

Mario Rosario Spasiano, Storia, fondamento e attualità del potere sostitutivo nella pubblica amministrazione: dalla logica della straordinarietà all’amministrazione alternativa

Lo studio ripercorre i principali differenti significati assunti nel tempo dal potere sostitutivo della pubblica amministrazione. L’analisi della sua evoluzione e della sua recente diffusione nell’ordinamento giuridico italiano induce a ritenere che il potere sostitutivo abbia ormai assunto la caratterizzazione di un vero e proprio potere alternativo, un rimedio tuttavia inefficace per una moderna amministrazione pubblica.

History, Foundation and Relevance of Substitutive Power in Public Administration: from the Logic of the Extraordinariness to the Logic of Alternative Administration

The essay traces some of the main different meanings assumed over time by the substitutive power of the public administration. The analysis of its evolution and its recent diffusion in the Italian legal system leads us to believe that the substitutive power has by now assumed the characterization of a real alternative power, a remedy but ineffective for a modern public administration

Maria Pia Iadicicco, Frontiere e confini del diritto alla salute

Muovendo dalla chiarificazione del significato dei concetti di “frontiera” e “confine”, lo studio mira ad approfondire due questioni distinte ma collegate: in primo luogo, i confini concettuali del diritto alla salute, che subiscono, per fattori endogeni ed esogeni, continui e significativi spostamenti. In secondo luogo, l’attenzione è appuntata sulla mobilità sanitaria extrafrontaliera nell’Unione europea, per approfondire il ruolo della salute in quell’ordinamento e le ricadute del fenomeno della mobilità transfrontaliera tanto sul diritto di accesso alle prestazioni sanitarie, quanto sulla libertà di scelta terapeutica.

Frontiers and Confines of the Right to Health

Starting from the clarification of the concepts “frontier” and “border”, the study aims to investigate two distinct but related issues: firstly, the conceptual boundaries of the right to health, which are constantly and significantly shifted by endogenous and exogenous factors. Secondly, the focus is on cross-border healthcare in the European Union; the aim is to deepen the role of health in this system and the cross-border mobility effects both on right to healthcare and therapeutic freedom of choice.

Silvia Talini, Dalla formulazione astratta alle conseguenze di sistema: riflessioni attorno alla proposta di revisione costituzionale in materia di iniziativa legislativa popolare e referendum

In questo contributo si analizza la proposta di revisione costituzionale in materia di iniziativa legislativa popolare e referendum. Dopo alcune considerazioni introduttive riguardanti le diverse forme di democrazia, l’indagine si concentra sulla proposta di riforma degli articoli 71 e 75 Cost. analizzata sotto un duplice angolo visuale: particolare e generale. Sotto il primo profilo si pongono in luce i singoli aspetti critici della proposta, passando poi al secondo piano – di natura generale – in cui le modifiche agli articoli 71 e 75 Cost. vengono poste in relazione con le altre proposte di revisione incidenti sul rapporto tra democrazia rappresentativa e partecipativa. Le riflessioni finali, riguardanti i “pericoli di sistema” derivanti dalle citate proposte, vengono infine condotte alla luce di una lettura evolutiva dei lavori preparatori dell’Assemblea costituente.

From Theoretical Considerations to System Consequences: the Proposal for a Constitutional Revision on the Popular Legislation and Referendum

The paper examines the constitutional revision proposal regarding popular legislative initiative and referendum. Moving from introductory reflections about the different forms of democracy, the investigation focuses on the proposed reform of articles 71 and 75 of the Constitution analyzed under a double aspect: particular and general. With regard to the first, the analysis focuses on the single critical aspects of the proposal; in the second part – general analysis – the constitutional revision proposal regarding popular legislative initiative and referendum is related to the other revision proposals incident on the representative democracy. The final reflections, concerning the “system dangers” deriving from the reform of articles 71 and 75 of the Constitution, are focuses on the preparatory work of the Constituent assembly.

Giusi Sorrenti, Primi passi della Cassazione nei meandri di un processo kafkiano (le pronunce n. 17717 e n. 28205 del 2018 sul rito in materia di protezione internazionale)

L’articolo analizza le principali anomalie del rito civile in materia di protezione internazionale dello straniero migrante introdotto dal d.-l. n. 14/2017.
Esso evidenzia che, a causa di siffatte deroghe e della contemporanea abolizione dell’appello-reclamo (e considerati i caratteri del giudizio di legittimità dopo la sua riforma), il processo tende ad assumere natura interamente cartolare.
Di seguito, lo scritto esamina due significative sentenze pronunciate dalla Corte di Cassazione nel 2018 (n. 17717 e n. 28205), che rimediano ai più seri vulnera apportati agli standards del giusto processo, richiedendo precisamente lo svolgimento dell’udienza nel caso – che attualmente costituisce la normalità in mancanza delle regole tecniche di attuazione della disciplina – in cui manchi la videoregistrazione del colloquio reso in precedenza dinanzi alle autorità amministrative.

First Steps of the Court of Cassation in the Meanders of a Kafkaesque Process (The Decisions No. 17717 and No. 28205 of 2018 on the Procedure in Matters of International Protection)

The essay analyses the breaches to orality and publicity principles and observance of debate introduced in the civil judgments concerning international protection of the migrant stranger by the Decree-Law No. 14/2017.
It points out that, due to these derogations and the contemporary suppression of the appeal (and considering the actual characters of the third jurisdictional degree after its reform), the trial could assume a totally written nature.
Therefore, the writing examines two significant sentences pronounced by the Italian Court of Cassation in 2018 (No. 17717 and No. 28205), which redress the most serious breaches to fair trial standards, precisely requiring a public hearing when – as always happens at the moment in the absence of technique rules implementing the law – there is not any previous video recording of the stranger’s interview before administrative authorities.

Giovanna Pistorio, Fiat iustitia ne pereat mundus. Un monito ultimativo sull’abuso del ricorso ai maxi-emendamenti con questione di fiducia. Nota all’ordinanza n. 17 del 2019 della Corte costituzionale.

L’ordinanza in commento rappresenta un fondamentale tassello della giurisprudenza costituzionale non solo in tema di legittimazione attiva dei singoli parlamentari, avendone, per la prima volta la Corte riconosciuto l’ammissibilità, in sede di conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, ma anche con riguardo ai dirompenti effetti arrecati al procedimento legislativo dal ricorso al binomio maxi-emendamenti – questione di fiducia. Rispetto alla tendenziale riottosità manifestata sin dalla sentenza n. 9 del 1959, la Corte, dopo aver mostrato alcuni segni di attenzione nei confronti di tale “problematica prassi”, ha colto l’occasione, nel caso in esame, per condannare le forzature procedimentali da essa derivanti rispetto ai momenti essenziali dell’iter legis come scanditi dai principi costituzionali ex artt. 70 e 72 Cost.

Fiat iustitia ne pereat mundus. A Peremptory Admonishment to Limit the Recourse to the Combination of so-called Maxi-amendments and the Confidence Vote. Comment to the Order n. 17 of 2019 of the Constitutional Court.

First of all, the order in question represents a fundamental piece of constitutional jurisprudence because the Court recognized for the first time the admissibility of the active legitimation of the individual members of the Parliament in a conflict of attributions between powers of the State. Secondly, the order has a fundamental importance with respect to the disruptive effects caused to the legislative procedure by the recourse to the combination of so-called maxi-amendments and the confidence vote. The Court has been traditionally reluctant – since its decision n. 9 of 1959 – to intervene on this issue. It has then sometimes demonstrated to be interested in such “problematic praxis” and, in the order in question, it took the opportunity to condemn the forcing of the procedure that it creates, with respect to essential steps of the legislative procedure, as articulated by the constitutional principles contained in Articles 70 and 72 of the Constitution.