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Sommario

saggi

Eduardo Gianfrancesco, Un approccio costituzionalistico alla Commissione europea. Alcuni profili rilevanti …….1
Angelo Giuseppe Orofino, Les actes numériques d’organisation du service public: la perspective italienne …..47

osservatorio

Annalaura Giannelli, Gli accordi amministrativi (ancora) in cerca di identità: riflessioni sull’ipotesi della connotazione doverosa ….59

attualità

Valentina Capuozzo, Il ruolo del rinvio pregiudiziale nella costruzione costituzionale europea: recenti tendenze nel dialogo orizzontale e verticale fra le Corti…. 89

Francesca Proietti, Francesco Severa, Giurisdizione, Costituzione e Corti: retrospettiva e prospettiva. A proposito di un recente rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea ….109

recensioni

Andrea Longo, Dario Martire, Pluralità degli ordinamenti giuridici e Costituzione repubblicana, Napoli 2020 ….137
Antonino Spadaro, Beniamino Caravita, Ai margini della dissenting opinion. Lo strano caso della sostituzione del relatore nel giudizio costituzionale, Torino 2021…. 145

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Abstract

Eduardo Gianfrancesco, Un approccio costituzionalistico alla Commissione europea. Alcuni profili rilevanti.

L’articolo analizza la posizione istituzionale della Commissione europea attingendo a talune categorie della scienza costituzionalistica. Alla luce del “quadro istituzionale unico” dell’Unione, si ritengono utilizzabili le nozioni di “forma di governo” ed “indirizzo politico” opportunamente adattate all’esperienza europea ed al ruolo della Commissione in particolare. Approfondendo l’articolazione interna della Commissione ed i suoi rapporti con le altre Istituzioni dell’Unione (in particolare, il Parlamento europeo), vengono presi in considerazione gli elementi comuni e differenziali rispetto alla forma di governo parlamentare per giungere alla conclusione che la “forma di governo europea” non può essere ricondotta a tale modello, almeno nella situazione attuale. Essa si ispira a modelli di derivazione genetica dell’Esecutivo (la Commissione) dall’organo parlamentare ai quali non si accompagna però una dipendenza funzionale nella forma di un rapporto fiduciario.

An Approach to the European Commission according the Method of Constitutional Law Studies.

Some Relevant Aspects The essay faces up to the institutional position of the European Commission in the light of constitutional law studies instruments of analysis. Moving from the “institutional framework” of the European Union, it is deemed possible to apply notions like “form of government” and “political guidance”, appropriately adapted, to the European experience and to the Commission’s role. Analyzing the internal organization of the European Commission and its relationships with other European Institutions (especially the European Parliament), the essay takes into account common and differential elements with the “parliamentary form of government”. The conclusion is the impossibility to lead the “European form of Government” to a parliamentary one, at the present time at least. The analysis shows the genetic derivation of the European executive power (the Commission) from the European Parliament without, however, a “functional dependence” in the form of a fiduciary relationship.

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Angelo Giuseppe Orofino

Les actes numériques d’organisation du service public: la perspective italienne

L’introduzione di strumenti automatici di gestione delle varie funzioni svolte dalle amministrazioni ha fatto sorgere nuovi dilemmi, con i quali si è dovuta confrontare la scienza del diritto pubblico. Il presente contributo riassume, in chiave evolutiva, alcuni dei più spinosi problemi che l’automazione amministrativa ha recato con sé.

The Digital Acts of Public Service Organisation: the Italian Perspective

The introduction of automatic tools for the administration of the various functions carried out by public bodies has created new dilemmas with which the science of public law has had to contend. This contribution summarises, in an evolutionary perspective, some of the most challenging problems that administrative automation has brought with it.

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Annalaura Giannelli

Gli accordi amministrativi (ancora) in cerca di identità: riflessioni sull’ipotesi della connotazione doverosa

Il contributo esamina l’istituto degli accordi amministrativi, con particolare riferimento alle ragioni che ne hanno determinato una limitata applicazione pratica. L’analisi si sofferma inoltre sulle ultime tendenze giurisprudenziali, che sembrano proporre una connotazione doverosa dell’istituto, soprattutto laddove l’esercizio del potere rischi di ledere situazioni di legittimo affidamento. Tale connotazione, tuttavia, non risulta del tutto con l’originaria ispirazione partecipativa dell’istituto in questione.

Administrative Agreements Seek Identity. The Idea of their Dutiful

Nature The paper examines administrative agreements, with reference to the reasons that led to their limited practical application. The analysis also focuses on the latest jurisprudential trends, which understand the administrative agreements as dutiful, especially when the exercise of power can damage legitimate expectations. This hypothesis, however, is does not accord with the original participatory inspiration of this kind of agreements.

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Valentina Capuozzo

Il ruolo del rinvio pregiudiziale nella costruzione costituzionale europea: recenti tendenze nel dialogo orizzontale e verticale fra le Corti

L’analisi si sofferma sulle più recenti tendenze giurisprudenziali in materia di rinvio pregiudiziale alla luce dell’ordinanza 19598/2020, con cui le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno portato all’attenzione della Corte di Giustizia l’articolo 111, comma 8, della Costituzione per come interpretato nella sentenza 6/2018 della Corte costituzionale. La ratio sottesa al rinvio, di rimettere in discussione nella sede europea un orientamento della giurisprudenza di legittimità respinto dal giudice delle leggi, è riscontrabile anche nell’ordinanza 2327/2021 con cui il Consiglio di Stato usa il rinvio pregiudiziale per trasmettere al giudice europeo la sua prospettiva di interpretazione, alternativa rispetto a quella della Cassazione. La vicenda offre un punto di osservazione privilegiato per indagare la funzione del rinvio pregiudiziale, inducendo a interrogarsi, ancora e per ragioni diverse rispetto al passato, sul suo significato nella costruzione costituzionale europea in fieri.

The Role of the Preliminary Ruling for the European Constitutional Construction: Recent Trends in the Horizontal and Vertical Dialogue between Courts

The analysis focuses on the most recent jurisprudential trends in the field of preliminary ruling in the light of the Order 19598/2020, by which the United Sections of the Italian Supreme Court brought to the attention of the European Court of Justice Article 111, paragraph 8, of the Italian Constitution for its interpretation in judgment 6/2018 of the Constitutional Court. The intention of the Supreme Cassation Court apparently was to use the preliminary ruling to question, before the European Court of Justice, its jurisprudential orientation, which was rejected by the Constitutional Court. Furthermore, in the Order 2327/2021 also the Council of State used the preliminary ruling in the same way, transmitting to the European Court its perspective of interpretation, alternative to that of the Court of Cassation. The case offers a privileged viewpoint to investigate the function of the preliminary ruling, leading to questioning, again and for different reasons than in the past, its significance in the ongoing European Constitutional construction.

Francesca Proietti, Francesco Severa

Giurisdizione, Costituzione e Corti: retrospettiva e prospettiva. A proposito di un recente rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea

Nel presente lavoro, l’analisi dell’ordinanza n. 19598 del 2020 delle Sezioni unite della Corte di Cassazione, che dispone un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, viene declinata sotto una doppia visione prospettica: da una parte, si cerca di coglierne i riflessi interni in tema di tutela giurisdizionale, partendo dai principi costituzionali sul tema e dalla loro evoluzione alla luce della giurisprudenza costituzionale; dall’altra, si tenta di ricostruirne le conseguenze sui rapporti tra le Corti interne (Corte costituzionale e Corte di Cassazione) e Corti esterne (Corte di Giustizia dell’Unione europea) e, dunque, sulle evoluzioni del complesso dialogo esistente tra le stesse.

Jurisdiction, Constitution and Courts: Retrospect and Perspective. About a Recent Preliminary Reference to the Court of Justice of the European Union

In the present work, the analysis of Ordinance no.19598 of 2020 of the Joint Sections of the Court of Cassation, which provides a preliminary reference to the Court of Justice of the European Union, is declined under a double perspective: on the one hand, an attempt is made to grasp the internal reflections on the subject of judicial protection, starting from the constitutional principles on the subject and their evolution in the light of constitutional jurisprudence; on the other hand, an attempt is made to reconstruct the consequences on the relations between the internal Courts (Constitutional Court and Court of Cassation) and external Courts (Court of Justice of the European Union) and, therefore, on the evolution of the complex dialogue existing between them.

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Sommario

saggi

Mario R. Spasiano, Emergenza e poteri sostitutivi tra storia, attualità e prospettive …. 361
Marco Mazzamuto, Vittorio Emanuele Orlando giuspubblicista alla prova della Grande Guerra …. 379
Andrea Longo, Ordine pubblico internazionale e lotta per la Costituzione. Spunti problematici alla luce di alcuni recenti approdi giurisprudenziali …. 419
Guido Rivosecchi, Leggi retroattive e diritti politici: verso la quadratura del cerchio …. 471

osservatorio

Mariaconcetta D’Arienzo, Semplificazione dei processi decisionali nella nuova conferenza di servizi: problemi attuativi, di coordinamento e di gestione degli interessi sensibili …. 529

attualità

Clemente Pio Santacroce, Conquiste e arretramenti nella trasparenza amministrativa che cambia …. 577

Abstract

Mario R. Spasiano, Emergenza e poteri sostitutivi tra storia, attualità e prospettive

Recenti riforme legislative, sia statali che regionali, indicano una chiara tendenza volta a rispondere ad esigenze di efficienza e di certezza attraverso la valorizzazione del ricorso a rimedi di tipo sostitutivo. Ciò, chiaro segno di una profonda crisi del tradizionale rigido sistema di riparto di competenze, ha dato vita, tuttavia, a fattispecie piuttosto eterogenee. Attraverso lo studio dell’evoluzione del potere sostitutivo nel pensiero della dottrina e nell’ordinamento, nonché attraverso l’analisi critica dei principali profili che connotano le recenti riforme, l’Autore mira a verificare la sussistenza di un minimo comune denominatore in grado qualificare come “sostitutivo” l’esercizio di un determinato potere, indagando, altresì le ragioni sottese alla sempre maggiore diffusione dello stesso.

Emergency and Substitute Competence between History, Current Reforms and Future Perspectives

The recent legislative reforms, both state and regional, indicate a clear trend in file a substitute appeal to address efficiency and certainty necessities.
This constitutes a clear sign of a deep crisis of the rigid traditional system about the division of competences. Moreover, this began to originate heterogeneous cases.
The author aims at verifying the existence of a minimum common denominator, through the study of the evolution of the substitute competence in the thoughts of doctrines and legal system, and through the critical analysis of principal profiles that characterize recent reforms. This is to qualify as “substitute” the exercise of a specified competence, even inspecting the reasons that brought to a wider spread of it.

Marco Mazzamuto, Vittorio Emanuele Orlando pubblicista alla prova della Grande guerra

Il contributo mira ad indagare l’attitudine di Vittorio Emanuele Orlando, Ministro e Premier durante la Grande guerra, alla luce dei principi giuridici da Egli professati nella qualità di fondatore della scuola nazionale di diritto pubblico. Ne viene fuori uno spaccato delle straordinarie qualità di Orlando, sia nel fronteggiare le gigantesche difficoltà del governo di una guerra senza precedenti nella storia, sia nell’evitare che lo Stato di eccezione si traducesse in sproporzionate propensioni liberticide. Il giudizio storico su Orlando è stato troppo condizionato dalla cd. vittoria mutilata, mentre Egli merita di essere considerato tra i più grandi statisti della storia d’Italia.

Vittorio Emanuele Orlando Public Law Jurist Put to the Test of the Great War

The paper aims to investigate the attitude of Vittorio Emanuele Orlando as Minister and Premier during the Great War in the light of the legal principles he professed as founding father of Italian public law, showing his extraordinary qualities in facing the enormous difficulties of the government of an unprecedented war in history and in avoiding that the state of exception could risult into disproportionate liberticidal propensities. Historical judgment
on Orlando has been overly influenced by the so-called “mutilated” victory while he deserves to be considered one of the greatest statisticians in Italian history.

Andrea Longo, Ordine pubblico internazionale e «lotta per la Costituzione». Spunti problematici alla luce di alcuni recenti approdi giurisprudenziali

Il saggio affronta il tema dell’ordine pubblico, quale limite all’applicazione delle norme o al riconoscimento di atti pubblici stranieri nel nostro ordinamento (secondo quanto previsto dalla l. n. 218/1995), alla luce di alcune recenti decisioni della Corte di Cassazione. L’Autore, sulla base di una ricostruzione di carattere storico-dogmatico, evidenzia come la definizione del concetto in esame dipenda dalle relazioni che ad esso vengono attribuite rispetto alla legge, alla Costituzione e al diritto sovranazionale. La dottrina, in particolare, è da sempre divisa tra chi ricostruisce il limite dell’ordine pubblico sulla base dei principi di diritto interno e chi invece fa riferimento ai principi di matrice sovranazionale. La giurisprudenza, originariamente schierata sulla prima soluzione, ha di recente virato verso la seconda, come dimostrano la per certi versi rivoluzionaria sentenza della Cassazione che ha riconosciuto l’atto di nascita di un bambino nato da due madri e due pronunce del Tribunale di Firenze (più complesso e moderato, invece, un recente arresto delle Sezioni Unite sui c.d. danni punitivi).
L’Autore critica l’orientamento più recente, che svaluta le scelte del legislatore, demandando questioni di grande spessore etico ai giudici, e ritiene semplicistico l’amalgama tra principi costituzionali, europei e internazionali, tra loro non pienamente sovrapponibili.

International Public Order and Fight for the Constitution. Critical Observations on the Basis of Some Recent Judicial Decisions

The essay deals with the issue of «public order» (also called «public policy exception») in private international law, which prevents the application of foreign rules or the recognition and enforcement of foreign public acts in our legal system (in accordance with Statute no. 218/1995), in the light of recent decisions delivered by the Supreme Court (Corte di Cassazione). The author, on the basis of a historical-theoretical analysis, underlines that the definition of «public order» depends on the relations that it is considered to have with three different levels of norms: statutes, the Constitution and EU and international law. The legal scholars have always been divided between those who define public order according to the principles of national law and those who refer to supranational principles. The jurisprudence, at the beginning favourable to the first opinion, has recently moved towards the second, as made clear by the revolutionary, to some extent, judgment of the Supreme Court that recognized the act of birth of a child born with two mothers, and two decisions of the Court of Florence (a recent judgment of the Supreme Court in joint session concerning the so-called «punitive damages» is instead more complex and moderate).
The author criticizes the recent stance, which devalues Parliament’s choices and confer the power of deciding on ethical issues upon the judges; he also considers the amalgam of constitutional, European and international principles, which are not fully equivalent, too simplistic.

Guido Rivosecchi, Leggi retroattive e diritti politici: verso la quadratura del cerchio

Delimitato il campo di indagine sui diritti politici, il contributo prende in esame l’orientamento della giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte europea dei diritti dell’uomo sull’ammissibilità e i limiti della legislazione retroattiva (ragionevolezza, tutela del legittimo affidamento e rispetto delle attribuzioni del potere giudiziario). Ciò al fine di soffermarsi sugli interventi retroattivi del legislatore in materia elettorale e in alcuni ambiti della c.d. legislazione elettorale “di contorno”, con particolare riguardo alla disciplina dell’incandidabilità, sospensione e decadenza dalle cariche pubbliche, onde valutarne l’impatto sul diritto di elettorato attivo e passivo. Alla luce dei ricostruiti principi di diritto, il saggio fornisce una valutazione di come e perché la c.d. “legge Severino” possa superare indenne il duplice test di legittimità costituzionale, da un lato, e convenzionale, dall’altro, rispettivamente elaborato dalla giurisprudenza costituzionale e da quella della Corte EDU, anche in vista della definizione dei prossimi giudizi aventi ad oggetto la legislazione in parola.

Retroactive Laws and Political Rights: Towards Square the Circle

Once the focus of the article on political rights has been clarified, it analyses the case law of the Italian Constitutional Court and of the European Court of Human Rights on the admissibility and the limits of retroactive legislation (reasonableness, protection of legitimate expectations, guarantee of the powers conferred upon the judiciary). This is aimed to deal, then, with retroactive legislation in electoral matters and on some aspects of the so-called “side electoral legislation” (legislazione elettorale “di contorno”), in particular concerning the ban from holding and running for public office and the suspension and loss (decadenza) of public office as to assess its impact on the right to vote and the right to be elected. In light of the legal principles examined, the essay provides an evaluation of how and why the so-called “Severino law” (legge Severino) could survive both constitutional review of legislation by the Italian Constitutional Court, on the one hand, and convetionality control by the European Court of Human Rights, on the other, also with a view to the future judicial proceedings revolving around the said “Severino law”.

Mariaconcetta D’Arienzo, Semplificazione dei processi decisionali nella nuova conferenza di servizi: problemi attuativi, di coordinamento e di gestione degli interessi sensibili

L’istituto della conferenza di servizi continua a far parlare di sé in seguito alle modifiche introdotte dal D. Lgs. n. 127 del 2016.
Ispirata all’esigenza di semplificazione ed al principio di efficienza che prevale su quello di efficacia, la riforma si preoccupa di garantire la certezza dei tempi di conclusione dei lavori evitando la stagnazione dei procedimenti e di scongiurare il rischio di accumulare ritardi forieri di azioni risarcitorie.
Tale approccio svela, tuttavia, un equivoco di fondo e una contraddizione interna alla legge n. 241/90, ma anche di sistema, e cioè che la semplificazione procedimentale postula il sacrificio di alcuni interessi (che quindi possono non essere valutati nella fase decisoria) a vantaggio dell’interesse alla decisione rapida e tempestiva. Di qui, l’assenza di coerenza ed il difettoso coordinamento tra la disciplina della conferenza di servizi e altre disposizioni della stessa legge non incise dal Decreto che seguono un’impostazione diametralmente opposta.
Il riferimento, immediato e diretto, è agli interessi sensibili, atteso che il neo introdotto art. 17 bis (silenzio tra PP.AA.) sancisce una regola vincolante (ribadita nelle discipline di settore) per tutte le amministrazioni ivi comprese quelle preposte alla cura degli interessi sensibili (ad eccezione dei procedimenti di VAS, VIA e AIA), concedendo meno spazio a ragioni di completezza del quadro cognitivo della P.A., a scapito del corretto perseguimento dell’interesse pubblico in generale e della tutela degli interessi sensibili in particolare.
Ciò condiziona inevitabilmente il tentativo di razionalizzazione e di semplificazione della disciplina che conduce ad un aggravamento per la P.A. concretandosi il rischio, più che paventato, di un aumento del contenzioso a seguito dell’emanazione di un provvedimento tecnicamente scorretto che denota scarsa attenzione per gli interessi sensibili e sacrifica le esigenze di completezza dell’istruttoria in nome della semplificazione perdendo di vista la cura dell’interesse pubblico.

Simplification of Decision-Making Processes within the New “Conference of Services”: Problems of Sensitive Interest Implementation, Coordination and Management

The “Conference of Services” continues to be at the forefront of the legal debate after the changes introduced by Legislative Decree no. 127/2016.
Inspired by the exigence of simplification and by the principle of efficiency which has to prevail over effectiveness, the reform is concerned with ensuring the timely procedure completion by avoiding their stagnation and preventing the risk to accumulate delays in damage compensation.
Nevertheless, this approach reveals a basic misunderstanding and an intrinsic (even systemic) contradiction, consisting in the procedure simplification necessarily presupposes the sacrifice of certain interests (which may therefore not be evaluated in the decisional phase) in favor of the interest in prompt and timely decision. As a consequence, lack of coherence and the inadequate coordination between the discipline of the “Conference of Services” and other same law provisions which have been not affected by the Decree and which follow a diametrically opposite approach.
These problems concern essentially the sensitive interests, as the newly introduced art. 17 bis (silence among PAs) establishes a binding rule (reiterated in the sectoral disciplines) for all the Public Authorities (PAs), including those which are responsible for the care of sensitive interests (with the exception of ESA, EIA and so-called “AIA” procedures), leaving less space to reasons of completeness of the PA cognitive framework, at the expenses of the proper pursuit of the general public interest and especially of the protection of sensitive interests.
This lack inevitably affects the discipline of rationalization and simplification, leading to a PA aggravation and concretizing the – more than pessimistic – risk of increasing litigation after the adoption of a technically incorrect measure which pays little attention to sensitive interests, sacrifices the requirements of inquiry completeness in the name of simplification, and loses sight of the public interest care.

Clemente Pio Santacroce, Conquiste e arretramenti nella trasparenza amministrativa che cambia

Il contributo tratta dell’introduzione nell’ordinamento giuridico italiano di un “nuovo” strumento di trasparenza amministrativa: il c.d. diritto di accesso civico generalizzato.
L’analisi della recente disciplina introdotta nel d.lgs. n. 33 del 2013 dal d.lgs. n. 97 del 2016, in attuazione dell’art. 7 della c.d. legge “Madia”, ha messo in luce diversi profili di criticità. Tra questi, in particolare, quelli della piena compatibilità con la norma di delega, della tutela dei terzi controinteressati e della definizione dei limiti e delle esclusioni all’accessibilità generalizzata a dati e documenti amministrativi.
Il metodo della comparazione giuridica ha poi consentito di constatare l’importanza assegnata in diverse esperienze giuridiche alla c.d. proactive disclosure, e conseguentemente di rilevare, a tal proposito, una scarsa convergenza delle più recenti scelte poste in essere dal legislatore italiano rispetto a quelle registrabili da una prospettiva di diritto comparato globale.

Achievements and Setbacks in the Changing Administrative Transparency

This essay concerns the introduction into the Italian legal system of a “new” instrument of administrative transparency: the so called “right of general public access”.
The analysis of the new legal framework introduced by Legislative Decree No. 97/2016 into Legislative Decree No. 33/2013, in the implementation of the so called “Madia” Law (Art. 7), has revealed some critical aspects, concerning
in particular the compatibility with the delegation norm, the protection of counterparties and the exemptions to the general accessibility.
The juridical comparison method allowed to prove, from a global comparative law perspective, the importance of the so called proactive disclosure in other juridical experiences, and the poor convergence of the Italian legislator’s recent choices.